کالیفرنیا چگونه کشاورزان متخاصم را به پای میز مذاکره کشاند؟
تراژدی چاه‌های بی‌پایان
هر چاهی که حفر می‌کردید، از آن شما بود و هر قطره آبی که بیرون می‌کشیدید، حق مسلم شما. این یک قرارداد نانوشته و فرضی بنیادین بود که تمدن کشاورزی منطقه بر پایه آن شکل گرفته بود؛ باوری که می‌گفت آب زیرزمینی، اقیانوسی بی‌پایان و خصوصی است که زیر پای هر مالک زمین جریان دارد. همسایه‌تان می‌توانست چاهش را عمیق‌تر حفر کند و شما هم در جواب، چاه خود را عمیق‌تر می‌کردید. این یک رقابت فردی بود، نه یک مسوولیت مشترک.
اما در دهه‌های اخیر، واقعیت رفته‌رفته چهره دیگری به خود گرفت و این باور آرامش‌بخش، دیگر اعتباری نداشت. صدای موتور پمپ‌ها بلندتر و زمان کارشان طولانی‌تر می‌شد، اما سطح آب در چاه‌ها مدام پایین‌تر می‌رفت. زمین در برخی مناطق واقعا فرو می‌نشست. اقیانوس زیرزمینی که روزی بی‌پایان به نظر می‌رسید، حالا نشانه‌های یک بیماری مهلک را بروز می‌داد. این دیگر مشکل یک کشاورز یا یک مزرعه نبود، بلکه یک تراژدی جمعی بود که در سکوت و در اعماق تاریک زمین رخ می‌داد؛ تراژدی تلخ منابع مشترک. هر کشاورز با دنبال کردن منفعت شخصی و کوتاه‌مدت خود یعنی پمپاژ آب بیشتر، ناخواسته به نابودی منبعی دامن می‌زد که بقای همه به آن گره خورده بود. این بحران، کالیفرنیا را که پنجمین اقتصاد بزرگ جهان و قطب کشاورزی آمریکاست، در آستانه یک فاجعه اقتصادی و زیست‌محیطی قرار می‌داد.
در چنین شرایطی بود که دولت کالیفرنیا، که تا آن زمان از دخالت مستقیم در این حوزه پرهیز می‌کرد، سرانجام در سال ۲۰۱۴ ناچار به برداشتن گامی انقلابی شد. قانونی تصویب شد به نام «قانون مدیریت پایدار آب زیرزمینی» یا به اختصار SGMA. این قانون یک راه‌حل واحد را از مرکز ایالت به همه تحمیل نکرد، بلکه در عوض، کاری هوشمندانه‌تر و به مراتب پیچیده‌تر انجام داد. این قانون در عمل، فرمانی روشن برای تمام جوامع محلی بود. پیامی که می‌گفت «این مشکل شماست. ما به شما قدرت و ابزار قانونی می‌دهیم تا آن را حل کنید. دور یک میز بنشینید، آژانس‌های محلی خودتان را تشکیل دهید و یک برنامه پایدار ارائه دهید. اما اگر شکست بخورید و به توافق نرسید، ما به عنوان دولت وارد عمل می‌شویم و قوانین خود را بر شما حاکم خواهیم کرد.»
این قانون، یک‌شبه تمام قواعد بازی را تغییر داد. آن کشاورز اهل دره مرکزی دیگر نمی‌توانست به تنهایی برای چاه خود تصمیم بگیرد. حالا قانون او را وادار می‌کرد تا با رقبای دیروز، نمایندگان شهرهای همجوار نگران آب شرب شهروندان و گروه‌های زیست‌محیطی دلواپس رودخانه‌های خشکیده، پای میز همکاری بنشیند. دشمنان دیروز، به شرکای اجباری امروز تبدیل شدند. این اقدام، یک آزمایش اجتماعی و اقتصادی عظیم را در مقیاس یک ایالت کلید زد و پرسشی بنیادین را پیش روی همه قرار داد.
وقتی انسان‌ها را مجبور به همکاری برای نجات یک منبع مشترک در حال نابودی می‌کنید، چه اتفاقی می‌افتد؟ آیا منطق، عقلانیت و بقای جمعی پیروز می‌شود، یا سیاست، قدرت و منفعت فردی، مذاکرات را به بن‌بست می‌کشاند؟ پاسخ به این پرسش، نه تنها سرنوشت آب در کالیفرنیا را رقم می‌زند، بلکه درسی است برای تمام جهان در مواجهه با بحران‌های مشابه، از تغییرات اقلیمی گرفته تا مدیریت اقیانوس‌ها.
پیش از قانون SGMA، مذاکره برای مدیریت مشترک آب زیرزمینی، مانند تلاش برای ساختن یک کشتی در میان توفان بود. هزینه‌های این همکاری سرسام‌آور به نظر می‌رسید. نخست آنکه، هیچ تصویر روشنی از ابعاد بحران در دست نبود. هرکس فقط از وضع چاه خودش باخبر بود و همین ناآگاهی از وضعیت کلی، فضا را برای بی‌اعتمادی و سوءظن فراهم می‌کرد. دوم آنکه، هیچ اهرم اجرایی برای پایبندی به توافق‌ها وجود نداشت. به این معنا که حتی اگر گروهی از کشاورزان با هم به توافق می‌رسیدند، هیچ تضمینی نبود که دیگران هم به آن متعهد بمانند و سوم اینکه، باور عمومی بر این بود که وضعیت موجود، یعنی دسترسی آزاد به آب، همچنان ادامه خواهد یافت.
قانون SGMA این موانع را به شکلی نظام‌مند در هم شکست. اول، با الزام کردن حوضه‌ها به تهیه مدل‌های علمی و ارائه ترازنامه‌ای از منابع و مصارف آب، یک زبان مشترک و نقشه راهی قابل فهم برای همه ایجاد کرد. دیگر کسی نمی‌توانست وخامت اوضاع را انکار کند. دوم، با ایجاد نهادهای محلی جدید و دادن اختیاراتی بی‌سابقه به آنها، از جمله حق نظارت بر چاه‌ها، دریافت مالیات و ایجاد بازار آب، قدرت لازم برای اجرای تصمیمات را به خود بازیگران محلی سپرد.
سوم و از همه مهم‌تر، این قانون پیش‌فرض ذهنی همه را تغییر داد. دیگر «ادامه دادن به روال سابق» یک گزینه نبود. اکنون تنها دو راه پیش رو بود؛ یا رسیدن به توافق محلی، یا پذیرش دخالت مستقیم و نامطلوب دولت ایالتی. این اهرم فشار کارآمد، مانند یک کاتالیزور عمل کرد و با بالا بردن هزینه عدم توافق، همه را به پای میز مذاکره کشاند.
با برداشته شدن این موانع، آزمایش بزرگ کالیفرنیا وارد مرحله عملیاتی شد. صدها آژانس محلی در سراسر ایالت شکل گرفتند و تدوین «برنامه‌های پایداری آب زیرزمینی» را آغاز کردند. محققان با بررسی این برنامه‌های اولیه، به دنبال الگوهایی بودند که نشان دهد چه عواملی به همکاری موفق و اقدامات معنادار می‌انجامد. اولین یافته کاملا قابل پیش‌بینی و منطبق بر نظریه‌های اقتصادی بود؛ اینکه هرچه بحران عمیق‌تر باشد، اراده برای مقابله با آن نیز قوی‌تر است.
حوضه‌هایی که دولت آنها را به عنوان مناطق «دچار بحران شدید کمبود آب» طبقه‌بندی کرده بود، به شکل معناداری سیاست‌های جدی‌تری را برای مدیریت تقاضا در پیش گرفتند؛ راهکارهایی مانند تعیین سهمیه برداشت آب، وضع مالیات بر مصرف یا اعمال محدودیت‌های مستقیم. این منطقی بود، وقتی خانه‌ات در حال سوختن است، راحت‌تر با ریختن تمام آب برای خاموش کردن آتش موافقت می‌کنی. درد ناشی از مشکل، انگیزه لازم برای پذیرش درمان دردناک را فراهم می‌کرد.
اما پس از این یافته قابل پیش‌بینی، داستان پیچیده و شگفت‌انگیزتر شد. نظریه‌های کلاسیک اقتصاد سیاسی دو عامل را سم مهلک همکاری جمعی می‌دانند؛ نخست، تعداد زیاد بازیگران و دوم، تنوع و تضاد منافع میان آنها. هرچه افراد بیشتری با دیدگاه‌های متفاوت‌تر دور یک میز بنشینند، رسیدن به توافق کارآمد دشوارتر می‌شود و ممکن است مذاکرات به بن‌بست کامل برسد. همه انتظار داشتند در کالیفرنیا نیز همین الگو تکرار شود و آژانس‌هایی که نماینده منافع گوناگونی چون کشاورزی، شهری، صنعتی و زیست‌محیطی بودند، در چرخه بی‌انتهای اختلافات، زمین‌گیر شوند.
اما داده‌های به دست آمده از این آزمایش بزرگ، داستانی کاملا متفاوت را روایت کرد. برخلاف انتظار، هیچ شواهد محکمی وجود نداشت که نشان دهد تعداد بیشتر مذاکره‌کنندگان لزوما به شکست می‌انجامد. شگفت‌انگیزتر آنکه، به نظر می‌رسید تنوع و گوناگونی منافع، نه تنها مانعی بر سر راه همکاری نیست، بلکه با احتمال بیشتری به اتخاذ اقدامات مدیریتی جدی منجر می‌شود. آژانس‌هایی که در هیات‌مدیره خود ترکیبی متنوع‌تر از نمایندگان، از جمله نمایندگان شهرها، شهرستان‌ها و مناطق ویژه آبیاری را داشتند، بیشتر به سمت مدیریت فعالانه تقاضا حرکت کرده بودند.
این یافته، بسیاری از باورهای رایج درباره همکاری را به چالش می‌کشد. چگونه ممکن است تضاد منافع به جای ایجاد مانع، به همکاری کمک کند؟ یک توضیح محتمل این است که وقتی یک گروه قدرتمند، مانند کشاورزان بزرگ، به تنهایی کنترل مذاکرات را در دست داشته باشد، ترجیح می‌دهد برای حفظ منافع کوتاه‌مدت خود، هرگونه تغییر جدی را با بهانه‌های مختلف به تعویق بیندازد. اما وقتی گروه‌های رقیب با منافعی متفاوت، مانند نمایندگان شهرها که نگران تامین آب آشامیدنی هستند، نیز در مذاکرات نقش دارند، دیگر هیچ گروهی نمی‌تواند به تنهایی حرف آخر را بزند. این تنوع، همه را وادار می‌کند تا از خواسته‌های حداکثری خود کوتاه بیایند و به دنبال راه‌حل‌های خلاقانه‌تر و جامع‌تری باشند که حداقلِ منافع همه را تامین کند. به عبارت دیگر، تضاد منافع به جای فلج کردن مذاکرات، مانند یک کاتالیزور عمل می‌کند و جلوی به تعویق افتادن تصمیم‌های سخت را می‌گیرد.
حال که همکاری جمعی در حال شکل‌گیری بود، پرسش بعدی این بود که این گروه‌ها چه نوع راه‌حل‌هایی را انتخاب می‌کنند؟ آیا همه به یک سیاست واحد می‌رسند؟ پاسخ منفی بود. چشم‌انداز سیاستگذاری‌ها در کالیفرنیا بسیار متنوع از آب درآمد و این تنوع، از یک الگوی معنادار پیروی می‌کرد که مستقیما به ترکیب قدرت در هیات‌مدیره هر آژانس محلی بستگی داشت.
در این هیات‌مدیره‌ها دو نوع بازیگر اصلی حضور داشتند. یک سو، «مناطق ویژه» (Special Districts) مانند مناطق آبیاری قرار داشتند که به طور تاریخی به دست کشاورزان و برای خدمت به منافع آنها ایجاد شده بودند. در سوی دیگر، نمایندگان شهرها و شهرستان‌ها بودند که دغدغه‌های گسترده‌تری مانند تامین آب آشامیدنی پایدار برای شهروندان و حفظ پایه‌های مالیاتی خود را دنبال می‌کردند. تحلیل داده‌ها نشان داد که این دو گروه، ترجیحات سیاستگذاری کاملا متفاوتی داشتند.
هیات‌مدیره‌هایی که تحت سلطه نمایندگان مناطق ویژه کشاورزی بودند، به شدت به سمت راه‌حل‌های مبتنی بر بازار گرایش داشتند؛ راهکارهایی مانند تعیین سهمیه و فراهم کردن امکان تجارت این سهمیه‌ها. این رویکرد از دیدگاه آنها منطقی بود. تعیین سهمیه، در واقع یک حق نانوشته و مبهم برای برداشت آب را به یک دارایی مشخص، قابل اندازه‌گیری و قانونی تبدیل می‌کرد.
ایجاد بازار برای تجارت این سهمیه‌ها نیز به کشاورزان کارآمدتر اجازه می‌داد تا حق آب کشاورزان کم‌بازده‌تر را بخرند و به تولید ادامه دهند، درحالی‌که دیگران می‌توانستند با فروش آب خود درآمد کسب کنند. این راه‌حلی بود که ساختار قدرت موجود در بخش کشاورزی را به رسمیت می‌شناخت و آن را در قالب یک نظام اقتصادی جدید بازتولید می‌کرد.
در مقابل، هیات‌مدیره‌هایی که در آنها نمایندگان شهرها و شهرستان‌ها دست بالا را داشتند، تمایل کمتری به این ابزارهای بازاری نشان می‌دادند و بیشتر به سمت محدودیت‌های مستقیم بر برداشت آب یا برنامه‌های تشویقی برای افزایش بهره‌وری متمایل بودند. این نشان می‌دهد که انتخاب یک سیاست، تصمیمی صرفا فنی یا اقتصادی برای رسیدن به کارآمدترین راه‌حل نیست، بلکه تصمیمی سیاسی است که نشان می‌دهد چه کسی قدرت را در دست دارد و منافع کدام گروه در اولویت است. نبرد بر سر آب، در واقع نبردی بر سر انتخاب قواعد بازی در آینده بود.
بر اساس نظریه اقتصادی، بازارهای تجارت آب باید در مناطقی شکوفا شوند که بیشترین تنوع در تقاضا برای آب وجود دارد. برای مثال، در منطقه‌ای که یک کشاورز انگور با سودآوری بالا و نیاز آبی کم، در کنار یک کشاورز یونجه با سودآوری پایین و نیاز آبی زیاد فعالیت می‌کند، زمینه برای یک معامله برد برد بسیار مهیاست. کشاورز انگور حاضر است پول خوبی برای خرید آب بپردازد و کشاورز یونجه با فروش آب خود سودی بیشتر از کشت محصولش به دست می‌آورد.
بنابراین، انتظار می‌رفت که پیشنهاد ایجاد بازار آب در مناطقی با تنوع کشت بالا، با استقبال بیشتری روبه‌رو شود. داده‌های کالیفرنیا اما نتیجه‌ای معکوس را نشان داد. بررسی‌ها یک رابطه منفی و معنادار میان تنوع محصولات کشاورزی و احتمال ایجاد بازار آب را آشکار کرد. به عبارت دیگر، هرچه کشاورزان یک منطقه محصول مشابه و یکدست‌تری می‌کاشتند و در نتیجه تقاضای همگن‌تری برای آب داشتند، احتمال اینکه به سمت راهکار بازار آب بروند، بیشتر می‌شد. این یافته با تمام منطق کارآیی اقتصادی در تضاد بود.
این یافته نشان می‌دهد که انگیزه اصلی برای ایجاد بازار آب، نه تلاش برای دستیابی به کارآیی اقتصادی، بلکه یک حساب‌گری سیاسی از سوی گروه حاکم است. در مناطقی که یک گروه همگن و قدرتمند از کشاورزان، مانند تولیدکنندگان یک محصول خاص، کنترل اوضاع را در دست دارند، ایجاد سهمیه و بازار آب راهی است تا حقوق تاریخی خود را تثبیت کرده و آن را به یک دارایی رسمی و قابل معامله تبدیل کنند. آنها این سیستم را نه برای تجارت با دیگران، بلکه برای محافظت از دسترسی خود به آب و مدیریت ریسک در میان خودشان طراحی می‌کنند.
اما در مناطق متنوع، جایی که قدرت میان گروه‌های کشاورزی با نیازها و محصولات گوناگون تقسیم شده، رسیدن به توافق بر سر نحوه تخصیص اولیه سهمیه‌ها و قواعد یک بازار پیچیده، بسیار دشوارتر است. به همین دلیل، چنین راهکاری با استقبال کمتری مواجه می‌شود. تصمیم برای ایجاد بازار، بیش از آنکه تصمیمی اقتصادی باشد، ابزاری سیاسی برای تحکیم قدرت است.
آزمایش بزرگ کالیفرنیا هنوز در مراحل اولیه خود قرار دارد و دهه‌ها طول می‌کشد تا نتایج نهایی آن مشخص شود. اما درس‌های اولیه آن برای جهانی که به طور فزاینده‌ای با بحران منابع مشترک دست و پنجه نرم می‌کند، حیاتی است. این تجربه نشان داد که یک دولت مرکزی می‌تواند با تغییر قواعد بازی، کاهش هزینه‌های همکاری و ایجاد یک اهرم فشار موثر، جوامع محلی را به سوی اقدام جمعی سوق دهد.
سرنوشت آب کالیفرنیا و به تبع آن، امنیت غذایی بخش بزرگی از جهان، دیگر نه در اعماق زمین و با کارکردن تک‌تک پمپ‌ها، که در جلسات اغلب پرتنش هیات‌مدیره آژانس‌های محلی آب، جمله به جمله و رای به رای، رقم می‌خورد. آن کشاورز اهل دره مرکزی، دیگر یک بازیگر مستقل نیست. او اکنون بخشی از یک درام پیچیده سیاسی است که در آن، بقای میراثش نه تنها به عمق چاهش که به قدرت چانه‌زنی و مهارتش در ائتلاف‌سازی بستگی دارد. این، چهره جدید مدیریت منابع در قرن بیست و یکم است؛ نبردی بی‌پایان که دیگر نه میان انسان و طبیعت، که میان خود انسان‌ها در جریان است.
