تضاد منافع در حکمرانی بورس
اکنون، نزدیک به دو دهه از اجرای این قانون می‌گذرد و در عمل، ساختار و ترکیب شورای عالی بورس ما در جهان کم‌نظیر است. در هیچ کشوری شورای بالادستی بازار سرمایه را نمی‌یابیم که ترکیبی از رئیس اتاق بازرگانی، رئیس اتاق تعاون، وزیر صمت و رئیس کل بانک مرکزی - با حق رای - در تصمیماتی حضور داشته باشند که ماهیت و اولویت‌های آن با حوزه‌های کاری اصلی ایشان تفاوت جدی دارد. در اغلب کشورها، نظارت بر بورس‌ها توسط نهادی دولتی انجام می‌شود که پارلمان نقش اصلی را در انتخاب اعضای آن دارد. نظام قضایی و مجلس نیز بر عملکرد این نهاد نظارت کرده و رسیدگی به تخلفات اعضای اجرایی و غیر اجرایی را به‌صورت مستقل انجام می‌دهند. رؤسای بالاترین رکن بازار سرمایه معمولا از میان متخصصان مالی و حقوقی با تجربه انتخاب می‌شوند؛ فرآیندی که با معرفی وزیر اقتصاد یا خزانه‌داری و تایید پارلمان صورت می‌گیرد. در این کشورها، اعضا از بدنه خود بازار می‌آیند، شناخت عمیق از موضوعات دارند و بسته به ساختار هر کشور، ممکن است حضور موظف یا غیرموظف داشته باشند.
در این الگو، انتخاب اعضا با فراخوان رسمی و پس از بررسی دقیق سوابق انجام می‌شود. پارلمان و نهاد قضایی نیز به‌طور مستمر بر عملکرد و تصمیمات آنان نظارت می‌کنند، تضاد منافع را شناسایی و از مشارکت اعضای ذی‌نفع در رأی‌گیری‌ها جلوگیری می‌نمایند. در دنیا، معمولا نظارت بر بورس‌ها یک‌لایه است و ساختار دو‌لایه‌ای مانند شورای عالی بورس و سازمان بورس اوراق بهادار ما، نمونه‌ای تقریبا منحصربه‌فرد است. حتی در برخی کشورها، نهاد ناظر بر بازار سرمایه و بازار پول، یکپارچه و تحت عنوان Mega-Regulator فعالیت می‌کند تا تضاد منافع به حداقل برسد.
در کشورهایی که وزیر اقتصاد متولی بازار سرمایه است، رئیس بانک مرکزی صرفا عضو مشورتی و بدون حق رای در نهاد قانون‌گذار بازار سرمایه است. این جداسازی کامل بین بازار پول و سرمایه، از بروز مداخلات ناهم‌سو جلوگیری می‌کند؛ هرچند در برخی کشورها مانند سنگاپور، بازار سرمایه همچنان تحت نظارت بانک مرکزی است.
در ایران، ساختار شورای عالی بورس با حضور اعضای حقوقی‌ای که بعضا اولویت‌هایشان با مسائل بازار سرمایه همسو نیست، با چالش‌های متعددی مواجه است؛ از جمله تضاد منافع میان بازار پول و سرمایه، مداخلات وزیر صمت در قیمت‌گذاری محصولات بورس کالا و انرژی، و ناهماهنگی با اولویت‌های اتاق‌های بازرگانی و تعاون. این شرایط باعث شده در برخی جلسات شورا، معاونان یا مدیران ارشد به جای نفرات اصلی حضور پیدا کنند؛ درحالی‌که طبق قانون، این نمایندگان حق رای ندارند. تنها دادستان کل کشور می‌تواند معاون خود را به‌عنوان نماینده معرفی کند.
با این حال، در عمل معرفی نمایندگان به جای برخی اعضای اصلی رخ می‌دهد که خلاف قانون است و سازمان‌های نظارتی نیز اجازه اعمال رای به این نمایندگان نمی‌دهند. از این رو، دبیر شورا (رئیس سازمان بورس) ناچار است برای حضور شخصِ وزیر یا رئیس کل بانک مرکزی و دیگر اعضای اصلی هماهنگی کند.
چالش دیگر این است که آیا وزیر اقتصاد، به‌عنوان رئیس شورا، مسوول پاسخگویی درباره همه مصوبات شورای عالی بورس است؟ با توجه به اینکه از ۱۳ عضو شورا، وزیر اقتصاد تنها سه عضو حقیقی را مستقیما منصوب می‌کند و رئیس سازمان بورس نیز توسط شورا انتخاب می‌شود، در مجموع تنها ۵ رای از ۱۱ رای در اختیار اوست. در چنین شرایطی، چگونه می‌توان مسوولیت کامل تصمیمات شورا را بر عهده وزیر اقتصاد دانست؟
همچنین، تضاد منافع میان اعضای حقوقی و حتی حقیقی شورا، مساله‌ای جدی است. برای مثال، سازمان بورس وظیفه بررسی صلاحیت حرفه‌ای مدیران نهادهای مالی را دارد، اما اگر یکی از اعضای شورا (مثل رؤسای اتاق‌های بازرگانی یا تعاون، یا نمایندگان کانون‌ها) داوطلب عضویت در هیأت‌مدیره یک نهاد مالی شود، باید از سازمانی مجوز بگیرد که خود بر آن نظارت می‌کند. این نظارت رفت‌وبرگشتی، در دنیا سابقه ندارد.
در نتیجه، وزیر اقتصاد و رئیس سازمان بورس به‌طور مداوم در معرض انتقادات فعالان بازار سرمایه و نمایندگان مجلس قرار می‌گیرند، درحالی‌که برخی تصمیمات شورا با نظر آنها همسو نیست و سازمان بورس صرفا مجری مصوبات است.
اکنون و پس از دو دهه تجربه، به نظر می‌رسد قانون بازار سرمایه و ساختار حکمرانی آن نیازمند بازنگری اساسی است. پاسخگویی باید متناسب با اختیارات تعریف شود و راهکارهایی برای اجرای مصوبات و جلوگیری از تضاد منافع پیش‌بینی گردد. تجربه دو دهه گذشته و تحولات فناورانه، این ضرورت را دوچندان کرده است.
* کارشناس بازار سرمایه
