قفس نامرئی بوروکراسی

شواهد اولیه به طرز چشم‌گیری نشان می‌دهد که این دارو جان انسان‌ها را نجات می‌دهد. اما این دارو در دسترس نیست. نه به این دلیل که تولیدش سخت است یا وجود ندارد، بلکه به این دلیل که در پیچ‌وخم یک فرآیند نظارتی گیر کرده است. سال‌ها می‌گذرد. پزشکان و والدین با ناامیدی شاهد مرگ فرزندانشان هستند، درحالی‌که راه‌حل در فاصله چند امضا و مهر اداری قرار دارد.

این داستان تلخ که چهارده سال طول کشید و به قیمت جان صدها و شاید هزاران نوزاد تمام شد، یک استثنای غم‌انگیز نیست؛ بلکه پنجره‌ای است به یک مشکل عمیق و سیستماتیک در قلب نهادهای نظارتی مدرن. این سازمان‌ها، از سازمان غذا و دارو (FDA) گرفته تا هیات‌های بازبینی اخلاق پزشکی (IRB)، با نیت خیرخواهانه برای محافظت از انسان‌ها در برابر خطرات ایجاد شدند، اما به تدریج به ماشین‌های بوروکراتیک غول‌پیکری تبدیل شده‌اند که با منطقی معیوب، هزینه‌های پنهان و مرگباری را به جامعه تحمیل می‌کنند؛ بهای این هزینه، جان‌هایی است که از دست می‌رود، فناوری‌هایی که متولد نمی‌شود و پیشرفتی که متوقف می‌ماند.

داستان گفته شده یک استثنا نیست بلکه روایتی از یک الگوی‌ تکرار شونده است. الگویی که به اثر چرخ‌دنده معروف است. چرخ‌دنده‌ای که فقط در یک جهت حرکت می‌کند آن هم فقط به سمت احتیاط بیشتر، قوانین سخت‌تر و بوروکراسی پیچیده‌تر. این چرخه معمولا با یک فاجعه‌ واقعی آغاز می‌شود. جامعه وحشت‌زده خواستار اقدام می‌شود و یک سیستم بررسی و تایید به وجود می‌آید.

اما وقتی فاجعه‌ دیگری، هرچند نادر، با وجود این سیستم رخ می‌دهد، نتیجه‌گیری همیشه یکسان است:«نظارت کافی نبوده است.» در نتیجه، چرخ‌دنده یک پله‌ دیگر سفت می‌شود و این فرآیند آن‌قدر تکرار می‌شود که سیستم از هدف اصلی خود دور شده و به مانعی برای همان پیشرفتی تبدیل می‌شود که قرار بود به شکلی ایمن امکان‌پذیرش کند. این گزارش نشان می‌دهد که چگونه این منطق معیوب نه تنها تصادفی نیست، بلکه محصول یک ساختار انگیزشی اساسا ناقص است که در آن، تنظیم‌گران برای جلوگیری از پیشرفت مجازات نمی‌شوند؛ اما برای هر اشتباهی در تایید یک محصول جدید، به شدت سرزنش می‌شوند.

چگونه FDA از یک پلیس به یک بوروکرات محافظه‌کار تبدیل شد

داستان سازمان غذا و داروی آمریکا (FDA) شاید بهترین نمونه برای درک این اثر چرخ‌دنده باشد. برای فهمیدن جایگاه امروز این سازمان، باید به اوایل قرن بیستم بازگشت؛ دورانی که بازار دارو شبیه به غرب وحشی بود. معجون‌هایی با نام‌های فریبنده که ادعای درمان همه چیز، از سل گرفته تا تمام بیماری‌های کلیوی را داشتند، آزادانه فروخته می‌شدند.

برخی از این داروها چیزی جز روغن کبد ماهی یا محلول‌های بی‌اثر نبودند. برخی دیگر حاوی الکل، تریاک، کوکائین یا حتی کلروفرم بودند و به‌طور خطرناکی برای کودکان نیز تجویز می‌شدند. در چنین فضایی، تصویب «قانون غذا و داروی خالص» در سال۱۹۰۶ یک گام انقلابی بود. این قانون به نهادی که بعدها به FDA تبدیل شد، قدرت داد تا با کلاه‌برداری و برچسب‌گذاری دروغین مبارزه کند. اما نکته‌ کلیدی این بود که FDA در آن زمان یک آژانس با کارکرد پلیسی بود، نه یک نهاد تاییدکننده‌ پیش از فروش و وظیفه‌اش برخورد با تخلف پس از وقوع آن بود.

اولین چرخش بزرگ در سال۱۹۳۷ رخ داد. یک شرکت داروسازی، آنتی‌بیوتیکی به نام «اکسیر سولفانیل‌آمید» را تولید کرد. خود دارو موثر بود، اما برای ساختن شربت آن، شرکت از یک حلال سمی به نام دی‌اتیلن گلیکول که یکی از ترکیبات نزدیک به ضدیخ است، استفاده کرد. این شرکت هیچ آزمایشی برای بررسی سمی بودن این ترکیب انجام نداده بود.

فاجعه به سرعت آغاز شد و بیماران، یکی پس از دیگری، جان خود را از دست دادند. بیش از ۱۰۰نفر کشته شدند و اگر تمام محصول تولید شده مصرف می‌شد، این عدد می‌توانست به ۴۰۰۰ نفر برسد. این فاجعه کنگره را تکان داد و به تصویب «قانون غذا، دارو و مواد آرایشی» در سال ۱۹۳۸ منجر شد. این لحظه‌ تولد FDA به‌عنوان یک نهاد نظارتی مدرن بود. از آن پس، هیچ داروی جدیدی نمی‌توانست بدون بررسی و تایید قبلی FDA وارد بازار شود.

با این حال، این سیستم هنوز دو ویژگی مهم داشت که آن را از هیولای بوروکراتیک امروزی متمایز می‌کرد. اولا، تمرکز صرفا بر ایمنی دارو بود و نه اثربخشی آن. ثانیا، FDA تنها ۶۰روز برای بررسی درخواست فرصت داشت و اگر در این مدت پاسخی نمی‌داد، دارو به طور خودکار تایید می‌شد. شاید به همین دلیل بود که پانزده سال بعدی، یعنی دهه‌های ۱۹۴۰ و ۱۹۵۰، به عصر طلایی آنتی‌بیوتیک‌ها تبدیل شد و نرخ مرگ‌ومیر در آمریکا سریع‌تر از هر زمان دیگری در قرن بیستم کاهش یافت. سیستم نظارتی وجود داشت؛ اما هنوز به اندازه‌ای چابک بود که جلوی نوآوری‌های نجات‌بخش را نگیرد.

چرخ‌دنده‌ دوم و تعیین‌کننده در سال ۱۹۶۲ به حرکت درآمد. دارویی به نام «تالیدوماید» به‌عنوان یک آرام‌بخش بسیار ایمن، به‌خصوص برای تهوع صبحگاهی زنان باردار، در اروپا به بازار آمد. اما به زودی مشخص شد که این دارو باعث نقص‌های مادرزادی وحشتناکی در نوزادان می‌شود. هزاران نوزاد با دست و پاهای ناقص یا مشکلات دیگر متولد شدند. در آمریکا، یک بازرس وظیفه‌شناس در FDA به نام فرانسیس کلسی، با وجود فشارهای زیاد از سوی شرکت سازنده، جلوی تایید این دارو را گرفت و آمریکا را از یک فاجعه‌ بزرگ نجات داد.

اما طنز ماجرا اینجا بود که این موفقیت FDA و این خطر از بیخ گوش گذشته به جای آنکه نشانه‌ کارآمدی سیستم موجود باشد، بهانه‌ای شد برای سفت کردن پیچ‌ها. یک سناتور به نام استیس کفاوِر از سال ۱۹۵۹ در حال کار بر روی قیمت‌گذاری بالای داروها بود و لایحه‌ای را برای اثبات اثربخشی داروها (به عنوان راهی برای مقابله با قیمت‌های گزاف) آماده کرده بود، اما لایحه‌اش هیچ حامی جدی نداشت. با رسانه‌ای شدن فاجعه‌تالیدوماید، کفاوِر از فرصت استفاده کرد و با موج وحشت عمومی همراه شد.

او توانست لایحه‌ خود را که اکنون به‌عنوان یک اقدام ایمنی به نظر می‌رسید، به تصویب برساند. بدین ترتیب، «اصلاحیه کفاوِر-هریس» در سال ۱۹۶۲ تصویب شد. این قانون نه تنها شرکت‌ها را ملزم به اثبات اثربخشی علاوه بر ایمنی کرد، بلکه مهلت بررسی را از ۶۰روز به ۱۸۰ روز افزایش داد و مهم‌تر از همه، مکانیسم تایید خودکار را حذف کرد. این لحظه‌ای بود که FDA مدرن متولد شد؛ نهادی که اکنون نه تنها باید از ایمنی مطمئن می‌شد، بلکه باید در مورد کارآیی یک دارو نیز قضاوت می‌کرد و دیگر هیچ فشاری برای پاسخ‌گویی سریع نداشت.

نتایج این دگردیسی در دهه‌های بعد به تدریج آشکار شد. FDA به یک غول بوروکراتیک به شدت محافظه‌کار تبدیل شد. داستان اُمگاوِن تنها یک نمونه است. یک مقام سابق FDA تعریف می‌کند که چگونه در دهه‌ ۱۹۸۰، تیم او آماده بود تا انسولین نوترکیب (یک پیشرفت بزرگ برای دیابتی‌ها) را تنها در چهار ماه تایید کند، اما مدیر ارشدش با این استدلال که اگر مشکلی پیش بیاید، تایید سریع دارو ظاهر بدی خواهد داشت جلوی این کار را گرفت. مطالعات اقتصادی نشان داده‌اند که FDA به‌خصوص در مورد بیماری‌های سخت، بیش از حد محتاط عمل می‌کند و هزینه‌ تاخیر در تایید داروهای خوب، بسیار بیشتر از هزینه‌ تایید تصادفی داروهای بد است.

در دوران همه‌گیری کووید-۱۹، این کندی مرگبار خود را به وضوح نشان داد؛ از تاخیر در تایید کیت‌های تشخیص خصوصی در هفته‌های حیاتی اولیه گرفته تا تعلل در برگزاری جلسات برای تایید واکسن‌ها، درحالی‌که روزانه هزاران نفر جان می‌باختند. سازمانی که برای نجات مردم از شارلاتان‌ها به وجود آمده بود، حالا خود به مانعی در برابر راه‌حل‌های نجات‌بخش تبدیل شده است.

وقتی وکلا چرخ‌دنده را می‌چرخانند

اما اثر چرخ‌دنده همیشه نیازمند یک فاجعه‌ پرسروصدا نیست. گاهی، این فرآیند از طریق مکانیسمی آرام‌تر اما به همان اندازه قدرتمند یعنی دعاوی حقوقی به حرکت در می‌آید. قانون سیاست ملی محیط زیست آمریکا (NEPA) که در سال ۱۹۷۰ تصویب شد، بهترین نمونه‌ این پدیده است. نیت این قانون در ابتدا ستودنی بود؛ زیرا سازمان‌های فدرال موظف شدند پیش از هر اقدام بزرگی که محیط زیست انسانی را تحت تاثیر قرار می‌دهد، ابتدا پیامدهای آن را در یک گزارش دقیق ارزیابی کنند. در سال‌های اولیه، این گزارش‌ها که به گزارش اثرات زیست‌محیطی (EIS) معروف شدند، به ندرت از ۱۰صفحه فراتر می‌رفتند.

اما یک بند در این قانون، در را به روی یک مارپیچ بی‌پایان از بوروکراسی باز کرد. این قانون به هر شهروند یا گروهی اجازه می‌داد تا از یک سازمان دولتی به دلیل تهیه‌ یک گزارش ناکافی شکایت کند. این مکانیسم به ابزاری قدرتمند برای مخالفان هر نوع پروژه‌ای تبدیل شد تا بتوانند با بهانه‌های بی‌پایان، جلوی آن را بگیرند. هر بار که یک سازمان در دادگاه شکست می‌خورد، یک رویه قضایی جدید ایجاد می‌شد و استاندارد جزئیات مورد نیاز برای تمام گزارش‌های آینده بالاتر می‌رفت. به گفته‌ الی دورادو، مورخ این قانون، دادگاه‌ها به تدریج کلمه‌ عمده را از قانون حذف کردند، به طوری که حتی برای اقدامات کوچک نیز گزارش‌های مفصل لازم شد.

آنها همچنین کلمه‌ انسانی را طوری تفسیر کردند که شامل کل محیط زیست، از کوچک‌ترین گیاهان تا اکوسیستم‌های بزرگ، شود. نتیجه‌ این فرآیند، فلج شدن پروژه‌های زیربنایی است. امروزه تهیه یک EIS به طور متوسط بیش از ۴.۸ سال طول می‌کشد و خود گزارش‌ها به طور میانگین حدود ۶۰۰ صفحه، با بیش از ۱۰۰۰صفحه پیوست، حجم دارند. به عنوان مثال، گزارش زیست‌محیطی برای طرح قیمت‌گذاری ترافیک در نیویورک، ۴۰۰۷ صفحه بود و تهیه‌اش سه سال زمان برد.

طنز تلخ ماجرا اینجاست که NEPA که برای حفاظت از محیط زیست طراحی شده بود، اما اکنون به یکی از بزرگ‌ترین موانع بر سر راه پروژه‌های سبز تبدیل شده است. ساخت خطوط انتقال برق برای انرژی‌های تجدیدپذیر، احداث مزارع بادی در دریا، و حتی توسعه حمل‌ونقل عمومی، همگی در باتلاق گزارش‌های بی‌پایان EIS گیر کرده‌اند. در اینجا نیز، انگیزه‌ها یک‌طرفه است. هیچ‌کس یک سازمان را به خاطر تاخیر چندساله در یک پروژه حیاتی سرزنش نمی‌کند، اما اگر گزارشش یک نکته کوچک را از قلم انداخته باشد، با شکایت‌های فلج‌کننده روبه‌رو خواهد شد.

چرا احتیاط همیشه پیروز می‌شود؟

ریشه‌ این فلج پیشرونده، نیت بد یا بی‌کفایتی افراد حاضر در این نهادها نیست. مشکل بسیار عمیق‌تر و در خودِ ساختار انگیزشی این سیستم‌ها نهفته است؛ ساختاری که به شکلی خطرناک نامتقارن طراحی شده و هر کارمند منطقی را به سمت محافظه‌کاری مطلق سوق می‌دهد. برای درک این منطق، کافی است خود را جای یک تنظیم‌گر در سازمانی مانند FDA بگذارید. محاسبات شما برای هر تصمیم، ساده و در عین حال وحشتناک است. اگر یک داروی جدید و بالقوه مضر را تایید کنید (که به آن خطای فعال یا Error of Commission می‌گویند)، یک فاجعه‌ عمومی رقم می‌خورد.

نام شما تیتر یک روزنامه‌ها می‌شود، کنگره جلسات بازخواست تشکیل می‌دهد و شما به احتمال قریب به یقین، شغل و اعتبار حرفه‌ای خود را برای همیشه از دست می‌دهید. این یک ریسک آشکار، ملموس و نابودکننده است. اما گزینه‌ دیگر چیست؟ اگر شما یک داروی نجات‌بخش را تایید نکنید یا فرآیند تایید آن را سال‌ها به تعویق بیندازید (که خطای منفعل یا Error of Omission نام دارد)، چه اتفاقی می‌افتد؟ تقریبا هیچ! هیچ‌کس نمی‌داند چند صد یا هزار نوزاد به خاطر تاخیر ۱۴ ساله‌ داروی «اُمگاوِن» جان باختند.

این مرگ‌ها خاموش و نامرئی هستند؛ قربانیانی بی‌نام که در آمارهای سرد پنهان می‌شوند و هیچ تیتر تکان‌دهنده‌ای به آنها اختصاص نمی‌یابد. هیچ تنظیم‌گری هرگز به خاطر تایید نکردن یک دارو شغلش را از دست نمی‌دهد. حتی اگر یک دارو را به درستی و به موقع تایید کنید و جان‌میلیون‌ها نفر را نجات دهید، کسی به شما مدال قهرمانی نمی‌دهد؛ شما صرفا وظیفه‌تان را انجام داده‌اید. در چنین سیستمی که ریسک کردن هیچ پاداشی ندارد اما شکست در آن می‌تواند به قیمت همه‌چیز تمام شود، تنها استراتژی عقلانی برای بقا، احتیاط بی‌نهایت و فلج‌کننده است.

ویروسی که گسترش می‌یابد

شاید تصور شود این مشکل صرفا به بوروکراسی دولتی محدود است. اما این الگوی ریسک‌گریزی می‌تواند در هر سازمان بزرگی رخنه کند. داستان گوگل نمونه‌ای گویاست. پراوین سشادری، یکی از بنیان‌گذاران استارت‌آپی که توسط گوگل خریداری شد، پس از ترک این شرکت در مقاله‌ای نوشت که چگونه یک شرکت زمانی بزرگ، به آرامی از کار افتاده است. او گوگل را به هزارتویی تشبیه می‌کند که در آن ۱۷۵ هزار کارمند بااستعداد در چرخه‌ای بی‌پایان از تاییدیه‌ها، جلسات، بازبینی‌های قانونی، گزارش‌ها و برنامه‌ریزی‌های بی‌پایان گیر افتاده‌اند.

به گفته‌ او، سیستم گوگل آگاهانه بر مبنای به حداقل رساندن ریسک طراحی شده است. ریسک‌گریزی بر هر ارزش دیگری، از جمله احترام به کاربر یا اهمیت دادن به فرصت‌ها، ارجحیت دارد. در عمل، این رویکرد باعث شده انجام یک تغییر جزئی در یک محصول کوچک، نیازمند فرآیندی با بیش از ۱۵مرحله تایید است که به پیچیدگی پرتاب یک فضاپیما می‌ماند.

تفاوت کلیدی اینجاست که گوگل می‌تواند این تصلب شرایین سازمانی را تحمل کند؛ زیرا کسب‌وکار انحصاری تبلیغاتش مانند یک ماشین چاپ پول بی‌پایان عمل می‌کند. اما یک استارت‌آپ اگر این‌گونه عمل کند، به سرعت ورشکست خواهد شد. نهادهای نظارتی دولتی، از این هم امن‌تر هستند. آنها نه تنها با رقابت روبه‌رو نیستند، بلکه برای بقای خود نیازی به خدمت به مشتری یا اثبات کارآیی خود در بازار ندارند. آنها به سادگی وجود دارند و چرخ‌دنده‌ بوروکراسی‌شان بدون هیچ مانعی به چرخش ادامه می‌دهد.

آیا راهی برای خروج از قفس وجود دارد؟

با کنار هم گذاشتن این شواهد، یک نتیجه‌گیری رادیکال اما گریزناپذیر پدیدار می‌شود که می‌توان گفت که مشکل، این یا آن قانون خاص نیست. مشکل، خود مدل بررسی و تایید به‌عنوان پارادایم اصلی ما برای مدیریت ریسک است. این مدل، با تمام نیت‌های خوب پشت آن، به‌دلیل ساختار انگیزشی معیوبش، به‌طور سیستماتیک به سمت احتیاط بیش از حد، کندی و توقف پیشرفت سوق داده می‌شود. هزینه‌های نامرئی آن یعنی داروهایی که هرگز ساخته نمی‌شوند، انرژی پاکی که هرگز تولید نمی‌شود، و زیرساخت‌هایی که هرگز احداث نمی‌شوند، بسیار بیشتر از مزایای آشکار آن است.

پس راه‌حل چیست؟ هرج‌ومرج و حذف کامل نظارت؟ قطعا نه. راه‌حل، جست‌وجوی مدل‌های جایگزین برای مدیریت ریسک است که انگیزه‌های بهتری ایجاد می‌کنند. یکی از این مدل‌ها که در گذشته موفق بوده، استفاده از «قانون مسوولیت» (Liability Law) است. در اوایل قرن بیستم، ایمنی کارخانه‌ها با تغییر قوانین مسوولیت به شدت بهبود یافت. قوانین جدید، گرفتن غرامت برای کارگران آسیب‌دیده یا خانواده‌هایشان را آسان‌تر کرد و فرار کارخانه‌ها از مسوولیت را دشوارتر.

این تغییر، یک انگیزه‌ مالی قدرتمند برای خود شرکت‌ها ایجاد کرد تا بر روی مهندسی ایمنی سرمایه‌گذاری کنند و دلایل ریشه‌ای حوادث را برطرف سازند. نتیجه، کاهش ۹۰درصدی نرخ آسیب‌ها بود. به طور مشابه، پیشرفت‌های چشم‌گیر در ایمنی بیهوشی نیز تا حد زیادی مدیون افزایش مسوولیت قانونی متخصصان بیهوشی بوده است.

این مدل‌ها، به جای ایجاد یک فرآیند بررسی خارجی و کند، انگیزه‌ها را درونی می‌کنند. آنها به جای اینکه به یک بوروکرات بگویند اجازه نده هیچ اتفاق بدی بیفتد، به یک شرکت یا یک فرد می‌گویند که اگر اتفاق بدی بیفتد، تو مسوول هستی و هزینه‌اش را خواهی پرداخت. این تغییر ساده، دینامیک را از ریسک‌گریزی مطلق به مدیریت هوشمندانه‌ ریسک تغییر می‌دهد.

البته که قانون مسوولیت یک راه‌حل جادویی برای همه‌چیز نیست. اما این مثال نشان می‌دهد که مدل‌های دیگری وجود دارند. چالش بزرگ پیش روی ما این است که از پرستش کورکورانه‌ مدل بررسی و تایید دست برداریم و به طور جدی به طراحی سیستم‌هایی فکر کنیم که پیشرفت را تشویق می‌کنند، نه اینکه آن را مجازات کنند.

ما باید هزینه‌ پنهان بی‌عملی را به اندازه‌ هزینه‌ آشکار اشتباه جدی بگیریم. تا زمانی که این کار را نکنیم، در قفس بوروکراتیکی که خودمان ساخته‌ایم، زندانی خواهیم ماند و با حسرت به پیشرفت‌هایی نگاه خواهیم کرد که می‌توانستیم داشته باشیم، اما هرگز به آنها نرسیدیم.