چرا اصلاحات ساختاری در اقتصاد ایران به ثمر نمیرسد؟
۷ ماموریت کلیدی در تدوین بودجه
هرچند که طرح چنین ماموریت‌هایی، ازجمله در لایحه بودجه سال آینده با اهداف و نیت‌های مثبتی مطرح می‌شوند، اما وجود عوامل متعددی منجر به عدم تحقق اهداف مذکور می‌شود. نخست آنکه چنین راهبردهایی صرفا اظهارات کلی بوده و موضوع جدیدی نیز به شمار نمی‌آید. علاوه بر این، اتخاذ چنین رویکردی‌هایی در ساختار اقتصادی ایران که وابستگی به نفت، دولت فربه و بوروکراسی عظیم و پیچیده از ویژگی‌های بارز آن است، نه‌تنها منجر به بهبود عملکرد نشده بلکه می‌تواند منجر به شکل‌‌گیری نهادهای جدید (مانند نهادهای نظارتی) و افزایش هزینه‌ها شود. تجربه‌های پیشین نشان می‌دهد که سیاست‌هایی مانند خصوصی‌سازی و فروش اموال دولتی که به عنوان راه‌حل‌هایی کلیدی مطرح می‌شوند، به دلیل نبود شفافیت، فساد و ضعف زیرساخت‌های قانونی، نه‌تنها موفق نبوده‌اند، بلکه گاه به تشدید مشکلات اقتصادی و اجتماعی منجر شده‌اند. دولت برای اصلاح ساختار بودجه کشور که شاهراه مهار تورم و نابسامانی‌های اقتصاد کلان است، باید به جای کلی‌گویی، بر مصادیق و راهکارهای عملی تمرکز کند. این مساله نیز به تدوین برنامه‌ای شفاف و قابل اجرا برای اصلاح ساختاری بودجه نیاز دارد.
ماموریت‌های هفت‌گانه سازمان برنامه
در روزهای گذشته، مسعود پزشکیان در نخستین جلسه ستاد تدوین لایحه بودجه حضور یافت و به طرح ماموریت‌های کلیدی تدوین لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ پرداخت. این ماموریت‌های هفت‌گانه شامل «بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد با هدف ارتقای کارآمدی و بهره‌وری در تخصیص منابع»، «استفاده از ابزار مناسب در جهت بهبود مستمر فرایندها و ارتقای نظام مدیریت اجرایی»، «تدوین ضوابط علمی برای تفویض اختیار به استانداری‌ها و افزایش اختیارات اجرایی استان‌ها در قالب مسوولیت‌پذیری متقابل»، «ایجاد انعطاف در ساختار سازمان برنامه و بودجه از طریق جلب مشارکت عمومی در تامین مالی پروژه‌ها»، «شناسایی و واگذاری اموال غیرمنقول مازاد دولتی به‌ویژه املاک کم‌بازده و پرهزینه»، «تقویت نظام‌های نظارت، ارزیابی و پاسخگویی در تمام سطوح اجرایی» و «طراحی سازوکاری پایدار برای تامین مالی اجرای طرح کالابرگ الکترونیک و سایر سیاست‌های حمایتی معیشتی» است که سازمان برنامه و بودجه وظیفه دارد که در تدوین لایحه بودجه سال آینده این موارد را اعمال کند.
موانع بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد
پزشکیان در جریان این جلسه با تاکید بر ضرورت ایجاد تحول در شیوه‌های سنتی برنامه‌ریزی مالی گفت: «ساختار بودجه‌ریزی کشور باید متناسب با واقعیت‌های اقتصادی، اجتماعی و اقلیمی کشور اصلاح شود و بر مبنای بهره‌وری، مسوولیت‌پذیری و مشارکت عمومی بازتعریف شود.»
نکته قابل‌توجه آن است که درحال‌حاضر در ایران بودجه‌ریزی عملا مبتنی بر مخارج انجام می‌شود. به عبارت دیگر مبنای تخصیص اعتبار دستگاه‌ها و سازمان‌ها، اعداد هزینه‌ای سال گذشته (هزینه‌های جاری و عمرانی) با در نظر گرفتن درصدی افزایش است. بنابراین از آنجا که تمرکز اصلی روی «چقدر باید هزینه شود» است، ارتباط مستقیمی با میزان خروجی واقعی یا اثربخشی آن هزینه‌ها وجود ندارد. در سال‌های گذشته بارها بر ضرورت حرکت به سوی بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد تاکید شده، با این حال فقدان «تعاریف یکپارچه» و سازوکارهای دقیق اندازه‌گیری خروجی‌ها، ناتوانی برخی دستگاه‌ها در تهیه شاخص‌های عملکردی و گزارش‌دهی منظم و در نهایت ساختار متمرکز و پیچیده بودجه (وابستگی به نفت، دولت بزرگ) موجب شده این تغییر رویکرد صورت نگیرد. بنابراین می‌توان گفت که صرف تعیین ماموریت در این راستا، نمی‌تواند چندان ثمربخش باشد.
شکست واگذاری اموال کم‌بازده
رئیس‌جمهور ضمن تشریح برخی ماموریت‌های تعیین‌شده، بر لزوم اصلاح ساختارهای ناکارآمد و جلوگیری از رویه‌های غیرعادلانه در پرداخت‌ها تاکید کرد و گفت: «متاسفانه امروز درحالیکه برخی بنگاه‌های دولتی کشور زیان‌ده هستند، اما با وجود عملکرد ضعیف، برخی مدیران این بنگاه‌ها همچنان فوق‌العاده‌های مدیریتی بالا دریافت می‌کنند؛ این رویه فاقد منطق اقتصادی و اخلاقی است و باید با استقرار بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد اصلاح شود.» به صورت کلی می‌توان گفت که از منظر اقتصادی، اقدام دولت به واگذاری دارایی‌های کم‌بازده می‌تواند توجیه‌پذیر باشد، اما در عمل به دلایلی ضعف برنامه‌ریزی و فقدان شفافیت می‌تواند به شکست بینجامد.
نگاهی به تجربه‌های دولت‌های قبلی در اجرای این سیاست نشان می‌دهد که تشخیص نادرست ارزش واقعی اموال و برآورد ناکافی تاثیرات اجتماعی، به فروش اموال با قیمتی کمتر از ارزش بازار منجر می‌شود. بنابراین دولت برای دستیابی به این هدف باید با تدوین چارچوب قانونی و نهادی شفاف، ارزیابی بی‌طرفانه دارایی‌ها و برگزاری مزایده‌های رقابتی همراه با حمایت از نیروی کار و نظارت مستمر پس از فروش، اعتماد عمومی را جلب کند. همچنین درآمد حاصل باید به اصلاح ساختار بودجه و سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌ها اختصاص یابد تا از مقاومت اجتماعی کاسته و نتایج اقتصادی و اجتماعی ملموس حاصل شود.
راهبرد کلیدی توسعه متوازن
در این جلسه پزشکیان تفویض اختیار به استان‌ها را راهبردی کلیدی در توسعه متوازن کشور عنوان کرد و در این باره گفت: «باید با بهره‌گیری از روش‌ها و ابزارهای علمی، سازوکاری طراحی شود که ضمن واگذاری اختیارات به مدیران استانی، پاسخگویی و مسوولیت‌پذیری آنها نیز تضمین شود». پزشکیان افزود: «چرا باید با مقررات غیرضرور دست مدیران استانی را ببندیم، درحالیکه آنان شناخت عمیق‌تری از مسائل و اقتضائات محلی دارند؟ مدیری که در تهران پشت میز نشسته، چگونه می‌تواند برای مدیری که در میدان و در دل مسائل استان حضور دارد، برنامه‌ریزی کند؟»
رئیس‌جمهور با تاکید بر اینکه واگذاری اختیارات در چارچوب قوانین، می‌تواند در تحقق اهداف دولت و پاسخگویی موثر به مطالبات مردم نقش موثری داشته باشد، خاطرنشان کرد: «در برخی کشورهای منطقه برای مناطقی بسیار کوچک‌تر از استان‌های ما، امیر و حاکم تعیین می‌شود؛ اما ما هنوز حاضر نیستیم اختیارات اجرایی محدود را به استانداران خود واگذار کنیم.» کارشناسان اقتصادی معتقدند که توسعه متوازن در ایران، به‌‌رغم درآمدهای نفتی قابل‌توجه، بدون اصلاحات ساختاری و نهادینه‌سازی سازوکارهای شفاف توزیع درآمد، بسیار دشوار است. می‌توان گفت اجرای سازوکارهایی مانند تفویض سهم ثابت و درصدی از عواید نفت به استان‌ها، بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد استانی با شاخص‌های نیاز و عملکرد، افزایش اختیارات استانداران و گزارش‌دهی دوره‌ای شفاف توسط استانداران می‌تواند در تحقق این هدف موثر باشد.
تامین مالی کافی نیست
پزشکیان در بخش دیگری از سخنان خود ضرورت پایداری در سیاست‌های معیشتی و اجرای کالابرگ الکترونیک را خواستار شد و تاکید کرد: «اجرای طرح‌هایی نظیر کالابرگ، نباید مقطعی یا وابسته به شرایط زودگذر باشد؛ بلکه باید با تعریف منابع پایدار، امکان اجرای بلندمدت آنها را فراهم ساخت. مردم باید بتوانند با عزت زندگی کنند. شایسته نیست بازنشستگانی که سال‌ها برای کشور تلاش کرده‌اند، امروز در تامین معاش با مشکل مواجه باشند. اگر کرامت مردم حفظ شود، نشاط اجتماعی، ثبات سیاسی و انسجام ملی نیز تضمین خواهد شد.»
این در حالی است که در یک دهه گذشته با وجود تخصیص اعتبارات حمایتی قابل‌توجه، نرخ فقر افزایش یافته و در ۳۰درصد تثبیت شده است. بنابراین صرف تامین بودجه سیاست‌های حمایتی با رویکرد سال‌های گذشته تاثیری بر معیشت و رفاه مردم نخواهد داشت. کاهش نرخ فقر در کشور به تجدیدنظر در سیاست‌های حمایتی و تهیه و تدوین برنامه‌های حمایتی هدفمند و شفاف نیاز دارد. رئیس‌جمهور در نهایت با ابراز امیدواری نسبت به تدوین بودجه‌ای مبتنی بر دانش، عملکرد، واقع‌گرایی و قابلیت اجرا، گفت: «اگر این هفت ماموریت به‌درستی اجرا شود، می‌توان امیدوار بود که بخش قابل‌توجهی از چالش‌های موجود کشور در مسیر حل‌وفصل قرار گیرد و دولت بتواند با توان بیشتر در مسیر خدمت به مردم و توسعه پایدار کشور گام بردارد.» در نهایت می‌توان گفت دولت برای بازنگری در ساختار بودجه که زیربنای مهار تورم و نظم‌بخشی به اقتصاد کلان است، باید به‌جای اظهارات کلی، بر تدابیر کاربردی و مبتنی بر واقعیت متمرکز شود. این کار نیازمند تدوین یک طرح راهبردی شفاف و عملی برای اصلاح بنیادین بودجه است.
