چگونه می‌توان ریسک را در پروژه‌های بلندمدت کاهش داد؟
سیاست دولتی در حوزه زیرساخت
بازوی پژوهشی مجلس در گزارشی، روش‌ها و ابزارهای دولتی که می‌تواند تسهیلگر بخش خصوصی برای سرمایه‌گذاری در حوزه زیرساخت‌ها، به ویژه زیرساخت‌های حمل‌ونقلی باشد را بررسی کرده است. به گزارش «دنیای اقتصاد»، وجود زیرساخت برای پیشرفت اقتصادی هر کشوری ضروری است. زیرساخت می‌تواند به عنوان یک داده واسطه‌ای، برای نمونه در بخش حمل‌ونقل، بهره‌وری عوامل تولید اعم از زمین، نیروی کار و سرمایه فیزیکی را به صورت مستقیم بالا ببرد. اما سرمایه‌گذاری برای توسعه زیرساخت‌ها در ایران تحت‌تاثیر شرایط ویژه ناشی از تحریم در کشور ما، متفاوت و به تعبیری ناکارآمد شده است؛ به گونه‌ای که سرمایه‌گذاران عمده زیرساخت‌ها صرفا از بخش دولتی تامین می‌شوند. مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی که به تازگی منتشر کرده، به بررسی الزامات تقویت ورود سرمایه بخش خصوصی به حوزه توسعه زیرساخت‌ها پرداخته است.
بر اساس این گزارش، سرمایه‌گذاران اصلی در حوزه توسعه زیرساخت‌ها در ایران، طی دهه‌های اخیر اغلب دولت و شرکت‌های دولتی بوده‌اند. مهم‌ترین دلیل این موضوع نیز، سایه سنگین تحریم بر سر کشور بوده که از یک سو مانع حضور سرمایه‌گذاران خارجی در ایران شده و از سوی دیگر، سرمایه‌گذاران خصوصی نیز به دلایل متعددی که مهم‌ترین آنها نبود چشم‌انداز روشن در بازگشت سرمایه است، از حضور در این بخش‌ها صرف نظر کردند. در فقدان دو بالِ مهم سرمایه‌گذاری یعنی سرمایه‌گذاران خارجی و بخش خصوصی داخلی، این بخش دولتی بوده که از محل بودجه عمرانی محدود دولت، منابع صندوق توسعه ملی، منابع داخلی شرکت‌های دولتی و استقراض از بانک‌ها، سرمایه‌گذاری در این بخش‌ها را برعهده گرفته است.
اما با توجه به وابستگی بودجه‌ای کشور به نفت و کاهش درآمدهای ارزی کشور از این محل تحت‌تاثیر تحریم‌ها، امکان استفاده از منابع درآمدی ذکر شده همچون گذشته فراهم نخواهد بود. بر اساس گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس، در چنین شرایطی سه راهکار «جذب مالیات»، «استقراض دولت» و «جذب سرمایه‌های خصوصی» می‌تواند به تامین مالی پروژه‌های زیرساختی کمک کند. اما با توجه به رشد کند درآمدهای مالیاتی و نظام مالیاتی ناکارآمد در کشور، در کوتاه‌مدت نمی‌توان روی راهکار اول حساب کرد و پژوهشگران برای جبران عقب‌ماندگی در بخش توسعه زیرساخت‌ها چه در بخش حمل‌ونقل و چه در سایر بخش‌های اقتصادی، راهکار دوم و سوم را پیشنهاد می‌کنند؛ به این ترتیب که در آنها پیش‌شرط ارتقای بازدهی پروژه‌های زیرساختی باید لحاظ شود و صرفه اقتصادی پروژه برای مشارکت، از ابتدا آشکار باشد.
فرصت‌های حمل‌ونقلی برای بخش خصوصی
گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس چند ظرفیت ویژه را برای توسعه حضور سرمایه‌گذاران در زیرساخت‌های کشور مطرح می‌کند. نخست، «ظرفیت ماده یک آیین‌نامه اجرایی قانون احداث پروژه‌های عمرانی بخش راه و ترابری» از طریق مشارکت بانک‌ها و سایر منابع پولی و مالی کشور است؛ ماده‌ای که هدف آن تسهیل اجرای پروژه‌های عمرانی حوزه حمل‌ونقل با استفاده از منابع مالی غیر دولتی است.
همچنین قانون تامین مالی تولید و زیرساخت که راهی برای جذب سرمایه‌گذار خصوصی در اجرای پروژه‌های راه‌سازی و ترابری است و احکام قانون برنامه هفتم توسعه در حوزه مشارکت عمومی - خصوصی از جمله نقاط قوت و فرصت‌های قانونی موجود در اقتصاد ایران برای ارتقای بازدهی سرمایه‌گذاری در حوزه زیرساخت‌های حمل‌ونقلی به شمار می‌آید. البته که پیش‌نیاز ورود سرمایه‌های خصوصی و مردمی در طرح‌های زیرساختی، اقتصادی بودن این طرح‌هاست. به عبارت ساده‌تر سرمایه ورودی باید امکان کسب بازدهی مناسب در بازه زمانی معقول و با ریسک کنترل شده داشته باشد. در این راستا، تحت‌تاثیر قرار گرفتن هر یک از این سه جزء می‌تواند انگیزه ورود سرمایه‌های خصوصی و مردمی به تامین زیرساخت را مخدوش کند.
چهار راهکار جذب سرمایه
بنابر گزارش مرکز پژوهش‌ها، لازمه کسب بازدهی مناسب سرمایه‌گذاری در زیرساخت، تعدیل قیمت‌های فروش محصول ناشی از زیرساخت است. به این منظور لازم است قیمت آب تحویلی به مصرف کننده، هزینه عبور و مرور از راه‌های ترمیم شده یا احداث شده و قیمت برق فروخته شده به شبکه و امثال اینها به اندازه‌‌ای باشد تا علاوه بر پوشش هزینه‌های تولید، بازدهی مناسب برای سرمایه‌گذار تامین کند. در غیر این صورت دولت مجبور خواهد شد از سرمایه‌گذار محصول را خریداری کرده و مابه‌التفاوت آن را پرداخت کند. این مابه‌التفاوت بار مالی است که بودجه دولت به دلیل محدودیت ناشی از ناترازی، امکان تامین آن را نداشته و منجر به نکول دولت و عدم پرداخت تعهداتش به سرمایه‌گذاران زیرساخت می‌شود. در نتیجه این نکول، انگیزه سرمایه‌گذاران بعدی نیز از بین رفته و به همین دلیل است که متقاضی سرمایه‌گذاری جدید در زیرساخت‌های کشور به شدت کاهش یافته است.
یکی از راهکارهایی که بهره‌برداری محدود از آن برای ارتقای بازده اقتصادی طرح‌های زیرساختی ذکر شده است، منافع ناشی از دارایی‌های مازاد دولت (شامل زمین) است. برای مثال در یک طرح آزادراهی که با سرمایه بخش خصوصی تضمین شده است، اعطای مجوز بهره‌برداری از زمین‌های اطراف راه و نیز اجازه تملک و ساخت در مناطق یا شهرهای مجاور که در نتیجه تکمیل راه، توسعه خواهند یافت، می‌تواند منجر به بهبود بازدهی طرح شود. این دقیقا همان ظرفیت ماده یک آیین‌نامه اجرایی قانون احداث پروژه‌های عمرانی بخش راه و ترابری از طریق مشارکت بانک‌ها و سایر منابع پولی و مالی کشور است که اگر به آن رجوع شود، جذب سرمایه در بخش آزادراهی تقویت خواهد شد.
ابزارهای کاهش ریسک
به گزارش «دنیای اقتصاد»، بازگشت طولانی‌مدت سرمایه در پروژه‌های زیرساختی یکی از عمده دلایلی است که مانع از حضور سرمایه‌گذاران می‌شود. از این جهت لازم است با استفاده از ابزارهای مالی مناسب امکان خروج سرمایه‌گذار در زمانی زودتر از اتمام دوره بازدهی طرح برای او فراهم شود. این مهم با استفاده از ابزاری نظیر «ییلدکوYieldCo))» برای تامین مالی زنجیره‌ای، قراردادهای سلف و موارد مشابه قابل انجام است. ییلدکو به شرکت یا نهادی اشاره دارد که دارایی‌های خود را به اشتراک می‌گذارد تا از طریق روش‌های گوناگون تامین نقدینگی، سود کسب کند. در واقع ییلدکو یک واسطه است که از طریق آن سرمایه‌گذارمی‌توانند به طور غیرمستقیم در تامین مالی مشارکت کند و از سود حاصل از آن بهره‌مند شود.
در صورتی که بازده مناسب نسبت به شرایط اقتصادی و گزینه‌های جایگزین مثل سرمایه‌گذاری در بازار پول و سهام، در بازه زمانی مطلوب سرمایه‌گذار ایجاد شود، مساله بسیار مهم باقی‌مانده مدیریت و کنترل ریسک‌هایی است که در حوزه سرمایه‌گذاری زیرساخت وجود دارد. در سرمایه‌گذاری‌های معمول و در صورتی که بازار مالی کارکرد خوبی داشته باشد، انتظار می‌رود که ریسک‌های طرح سرمایه‌گذاری خود را در هزینه تامین مالی طرح نشان دهد.
در این صورت با افزایش ریسک نرخ تسهیلات دریافتی یا نرخ اسمی اوراق منتشره برای تامین مالی طرح افزایش خواهد یافت. در سرمایه‌گذاری‌های حوزه زیرساخت نوع غیرمتداولتری از ریسک با عنوان ریسک‌های سیاستگذاری در درجه بالاتری وجود دارد که پوشش آن از روش‌های معمول می‌تواند منجر به افزایش بسیار زیاد هزینه‌های طرح، افزایش قیمت نهایی یا از دست رفتن بازدهی اقتصادی طرح سرمایه‌گذاری شود. از این‌رو در بسیاری از کشورها در این مرحله دولت ورود کرده تا ریسک‌هایی از این جنس را در طرح‌های زیرساختی کنترل کند. انواع گوناگون تضامین دولتی (نظیر اوراق تضمین در قانون تامین مالی تولید و زیرساخت‌ها و ظرفیت اعتبار اسنادی) و شکل به روزتر و دقیق‌تر آن بهبود دهنده‌های اعتباری همچون بیمه ریسک سیاسی، خط اعتباری مشروط و بیمه اتکایی، از مهم‌ترین ابزاری است که تجربه استفاده از آن در اتحادیه اروپا و کشورهایی نظیر ژاپن وجود دارد.
تجربه بلژیک
یکی از نمونه‌های موفق استفاده از ابزار بهبوددهنده اعتباری در اروپا، پروژه احداث بزرگراه موسوم به ۱۱A در کشور بلژیک است. این پروژه ساخت یک مسیر بزرگراهی به طول حدود ۱۳ کیلومتر را با هدف بهبود اتصال میان بندر زیبروژ و بزرگراه ۴۰E دنبال می‌کرد. قرارداد این پروژه در قالب مشارکت عمومی - خصوصی تدوین شد و شامل طراحی، ساخت، تامین مالی و نگهداری طی یک دوره ۳۳ ساله بود.
تامین مالی پروژه ۱۱A از طریق انتشار اوراق قرضه پروژه‌ای صورت گرفت. با توجه به ماهیت پرریسک پروژه و رتبه اعتباری پایین اوراق در شرایط اولیه، بانک سرمایه‌گذاری اروپا با ارائه یک خط اعتباری تضمینی به ارزش ۱۱۵میلیون یورو، توانست ریسک اعتباری اوراق را به‌طور موثر کاهش دهد. این خط اعتباری که در صورت بروز کسری نقدینگی در پروژه فعال می‌شد، تعهد می‌داد که پرداخت‌های بهره و اصل اوراق حتی در صورت کاهش درآمد عملیاتی پروژه انجام شود. نتیجه این تقویت اعتباری، ارتقای رتبه اوراق منتشر شده ازسوی موسسات اعتبارسنجی مانند مودی Moody’s)) بود که سه درجه افزایش را به ثبت رساند و رتبه نهایی اوراق را به ۳A ارتقا داد. این امر سبب شد که اوراق پروژه ۱۱A به راحتی توسط سرمایه‌گذاران نهادی جذب شود و پروژه بتواند منابع مالی مورد نیاز خود را با نرخ بهره مطلوب و افق زمانی بلندمدت تامین کند.
مرکز پژوهش‌های مجلس در ادامه به ریسک‌های فنی اجرای پروژه‌های زیرساختی اشاره کرده است که در قراردادهای تامین زیرساخت منجر به افزایش هزینه طرف خصوصی برای ارائه تضامین به دولت شده‌اند. برای حل این چالش و افزایش کیفیت نظارت فنی پیشنهاد شده است که از ظرفیت بیمه بهره برد. با توجه به توسعه صنعت بیمه در کشور، می‌توان با تعریف و توسعه بیمه‌های مرتبط با تضمین تعهدات به ویژه بیمه‌های تضمین کیفیت در صنعت احداث، از ظرفیت‌ها و مزایای صنعت بیمه در این خصوص بهره‌مند شد. در صورتیکه به‌جای روش‌های نظارت مستقیم و اخذ ضمانت‌نامه از پیمانکاران از بیمه‌نامه تضمین کیفیت در مراحل مختلف کار استفاده شود،
علاوه بر کاهش هزینه‌های صدور ضمانت‌نامه برای بخش خصوصی، باعث خواهد شد که نظارت بخش خصوصی بر بخش خصوصی (شرکت بیمه بر پیمانکار) به سبب تامین منافع، کارآیی و عملکرد بهتری از نظارت مستقیم توسط دستگاه نظارت داشته باشد؛ به بیان دیگر، تجمیع هزینه‌های نظارت و صدور ضمانت‌نامه در هزینه‌های صدور بیمه‌نامه، باعث خواهد شد که تسهیم ریسک و مسوولیت بهتری در این زمینه صورت گیرد. از طرف دیگر برای بخش دولتی و عمومی نیز، نظارت بخش خصوصی بر بخش خصوصی بدون دخالت طرف عمومی و دستگاه دولتی مطلوب است، زیرا علاوه بر کاهش وظایف نظام اداری، دریافت خسارت از محل بیمه‌نامه از جهت حقوقی ساده‌تر از فرآیند دریافت خسارت از مسیر قرارداد و ضمانت‌نامه است.
درحقیقت شرکت بیمه در این بین مسوولیت مستقیم جهت جبران خسارت بر عهده دارد و این مسوولیت وابسته یا در گرو سایر شروط قراردادی نیست؛ لذا در صورت خسارت، متعهد به جبران خسارت خواهد بود. حال آنکه در قرارداد بین پیمانکار با دولت یا طرف عمومی، جبران خسارت در ذیل یک نظام قراردادی با پیچیدگی‌های بسیار بیشتر تعریف می‌شود و اجرایی شدن آن در صورت خسارت نیز مرتبط با سایر بندهای قرارداد خواهد بود.
چه خواهد شد؟
به گزارش «دنیای اقتصاد»، تمرکز بر سرمایه‌گذاری بخش خصوصی و مردم، چشم‌انداز روشنی را برای توسعه زیرساخت‌ها متصور خواهد کرد؛ از جمله پیشبرد چند طرح کلان ملی از طریق مشارکت بخش خصوصی، بهبود اقتصاد زیرساخت و کاهش نیاز به بودجه عمومی در هر طرح، افزایش توان بودجه محدود عمرانی برای تکمیل طرح‌های عمرانی، سودآور شدن برخی طرح‌های زیرساختی برای ورود بخش خصوصی، کاهش تعهدات ایفا نشده دولت در طرح‌های مشارکتی با بخش خصوصی، کاهش هزینه تامین زیرساخت و افزایش بهره‌وری.
مرکز پژوهش‌های مجلس نتیجه اعمال چنین رویکردی را منجر به تسریع پیشرفت تامین مالی پروژه‌های ریلی مهم کشور، بهبود نگهداری راه‌ها، افزایش بازده نیروگاه‌های موجود در کشور و افزایش تولید نفت و گاز در کشور می‌داند: «در نتیجه این اقدامات انتظار می‌رود ورود سرمایه‌های خصوصی و مردمی به حوزه زیرساخت بهبود یافته و تامین مالی طرح‌های زیرساختی خرد نظیر تولید انرژی‌های تجدیدپذیر و کلان همچون طرح‌های ریلی، ترانزیتی و نیروگاهی تسهیل شود.
یکی از نتایج قابل انتظار در ورود سرمایه‌های خصوصی و مردمی به حوزه زیرساخت، افزایش کیفیت طرح‌های زیرساختی و کاهش هزینه‌های تامین زیرساخت است. این نتیجه از آنجا می‌تواند در دسترس باشد که انتظار می‌رود بخش خصوصی نسبت به بخش عمومی کارآیی و بهره‌وری بالاتری داشته باشد و اگر ریسک‌های پروژه (به استثنای موارد خاص که درباره آن توضیح داده شد) متوجه طرف خصوصی شود، می‌توان انتظار داشت محصول نهایی با قیمتی کمتر از پروژه‌های بخش عمومی به دست بیاید.»
