چگونه قواعد بد، اقتصاد را نابود و پوپولیسم را تغذیه می‌کند؟
تور نامرئی قوانین مبهم
پیش‌نیاز اساسی موفقیت شما، وضوح و پیش‌بینی‌پذیری قوانینی است که بر این فعالیت‌ها حاکم است. حال تصور کنید این قوانین آنقدر مبهم، پیچیده و پر از ارجاعات گیج‌کننده باشند که حتی قضات و وکلا نیز بر سر تفسیرشان اختلاف‌نظر داشته باشند. آیا در چنین فضایی حاضر به ریسک کردن هستید؟
پاسخ منفی به این پرسش، نه یک تصمیم احساسی، بلکه یک محاسبه کاملا عقلانی است. و این مشکلی رایج است چرا که بسیاری از اقتصادهای مدرن با هزینه‌های هنگفت ناشی از قوانینِ بد نوشته شده، دست‌وپنجه نرم می‌کنند. این مساله صرفا یک مشکل فنی برای حقوق‌دانان نیست، بلکه یک بیماری مزمن است که ریشه‌های اقتصادی و سیاسی دارد.
پژوهش‌ها نشان می‌دهد که ابهام در قوانین، با ایجاد «عدم قطعیت حقوقی»، سرمایه‌گذاری را سرکوب می‌کند، رشد اقتصادی را کاهش می‌دهد. و د رنهایت با فرسایش اعتماد عمومی به نهادها، زمینه را برای ظهور پوپولیسم ضد نخبگان فراهم می‌سازد.
این یک زنجیره علت و معلولی قدرتمند است که از کلمات روی کاغذ قانون شروع می‌شود و به صندوق‌های رای ختم می‌شود. برای درک این پدیده، باید به سه پرسش اساسی پاسخ دهیم.
ابتدا باید دید هزینه اقتصادی یک قانون بد چقدر است. دوم باید بررسی کرد که چرا سیاستمداران اساسا قوانین بد تولید می‌کنند و در نهایت باید دریافت که این فرآیند چگونه به بی‌اعتمادی عمومی و ظهور پوپولیست‌ها منجر می‌شود.
قانون بد، اقتصاد بیمار
تا همین اواخر، سنجش تاثیر کیفیت یک قانون بر اقتصاد تقریبا غیرممکن بود. اما امروزه، به لطف تحلیل‌های متنی پیشرفته، پژوهشگران قادرند کل پیکره قانون‌گذاری یک کشور را به‌صورت کمی ارزیابی کنند. مطالعه‌ای جامع بر روی تمام قوانین ایتالیا یعنی بیش از ۷۵ هزار قانون با حدود ۹۷میلیون کلمه، نشان می‌دهد که چگونه می‌توان ابهام قانونی را اندازه‌گیری کرد.
این سنجش بر اساس شاخص‌هایی مانند طول جملات، وضوح کلمات، استفاده از ساختارهای پیچیده زبانی و به‌ویژه، تعداد ارجاعات به قوانین دیگر انجام می‌شود که در تمام کتاب‌های راهنمای قانون‌نویسی بر آنها تاکید شده است. قانونی که برای فهمیدنش نیاز به مراجعه به ده‌ها قانون دیگر باشد، ذاتا مبهم است. برای مثال، زبان‌شناسان توصیه می‌کنند که جملات برای حفظ وضوح نباید بیش از ۲۵ کلمه باشند، درحالی‌که در قوانین ایتالیا، ۸۵ درصد جملات از این آستانه فراتر می‌روند. پیامد مستقیم این ابهام قانونی، افزایش اختلاف‌نظر میان دادگاه‌هاست.
در نظام حقوقی ایتالیا، دیوان عالی کشور وظیفه تضمین تفسیر یکسان از قوانین را بر عهده دارد. زمانی که یک پرونده از دادگاه بدوی به دیوان عالی می‌رود، این دو دادگاه دقیقا بر اساس شواهد یکسان حکم صادر می‌کنند. بنابراین، هرگونه اختلاف‌نظر (یعنی نقض رای دادگاه پایین‌تر توسط دیوان عالی) ناشی از تفسیر متفاوت از قانون است. داده‌ها به‌وضوح نشان می‌دهند که هرچه قوانین مورد استناد در یک پرونده مبهم‌تر و بدتر نوشته شده باشند، احتمال نقض رای و اختلاف‌نظر قضایی بیشتر می‌شود. به عبارت دیگر، قانون بد مستقیما به عدم قطعیت حقوقی دامن می‌زند. هزینه اقتصادی این عدم قطعیت سرسام‌آور است.
پژوهشگران با بهره‌گیری از یک اصلاحات قضایی در ایتالیا که طی آن حوزه قضایی برخی شرکت‌ها به دادگاه‌های دیگری منتقل شد، توانستند تاثیر علی و معلولی این پدیده را اندازه‌گیری کنند. پژوهش آنها استدلال می‌کند که افزایش عدم قطعیت حقوقی به‌طور قابل‌توجهی نرخ سرمایه‌گذاری و رشد تولید شرکت‌ها را کاهش می‌دهد. برآوردها نشان می‌دهد اگر تمام قوانین ایتالیا با همان وضوح و کیفیتی نوشته می‌شدند که قانون اساسی این کشور نوشته شده است، تولید ناخالص داخلی ایتالیا ۴.۹درصد بالاتر بود. این یعنی‌میلیاردها یورو ثروت ازدست‌رفته که تنها به دلیل نگارش ضعیف قوانین ایجاد شده است. تکان‌دهنده‌تر آنکه دو سوم این زیان تنها در دو دهه گذشته و به دلیل افت شدید کیفیت قانون‌نویسی رخ داده است. این یافته‌ها ثابت می‌کند که قانون بد یک هزینه واقعی و قابل اندازه‌گیری بر اقتصاد تحمیل می‌کند.
کارخانه تولید قانون بد
اگر هزینه قوانین بد تا این حد گزاف است، چرا سیاستمداران به تولید آنها ادامه می‌دهند؟ پاسخ در انگیزه‌های سیاسی و رابطه‌ی پیچیده میان سیاست، بوروکراسی و بی‌ثباتی نهفته است. پژوهشی این پدیده را «گذار از وبر به کافکا» توصیف می‌کند. در حالت ایده‌آل وبری، بوروکراسی کارآمد و قوانین شفاف هستند. اما در وضعیت کافکایی، شهروندان با هزارتویی از قوانین پیچیده و یک بوروکراسی ناکارآمد روبه‌رو می‌شوند. این گذار تصادفی نیست، بلکه محصول یک چرخه معیوب است که با بی‌ثباتی سیاسی آغاز می‌شود. موتور محرک این چرخه، افق زمانی کوتاه سیاستمداران است.
در یک محیط سیاسی باثبات، سیاستمداران افق زمانی بلندمدتی دارند و می‌دانند که کیفیت اصلاحات و قوانین آنها در نهایت مشخص و ارزیابی خواهد شد. اما در دوره‌های بی‌ثباتی سیاسی (با دولت‌های شکننده و انتخابات زودهنگام) افق زمانی سیاستمداران کوتاه می‌شود. در چنین شرایطی، انگیزه برای فعال به نظر رسیدن بر انگیزه برای کارآمد بودن غلبه می‌کند. سیاستمداران ناکارآمد که توانایی ارائه اصلاحات مفید و کارآمد را ندارند، برای ساختن شهرت و نشان دادن خود به عنوان یک اصلاح‌گر فعال، به تولید انبوه قوانین روی می‌آورند.
اینجاست که نقش بوروکراسی کلیدی می‌شود. یک بوروکراسی کارآمد، قوانین جدید را به سرعت اجرا می‌کند و تاثیرات آن چه خوب و چه بد به زودی برای همگان آشکار می‌شود. این شفافیت، ریسک سیاستمداران ناکارآمد را برای ارائه قوانین بد بالا می‌برد. اما اگر بوروکراسی با حجم عظیمی از قوانین پیچیده و متعدد مواجه شود، کارآیی خود را از دست می‌دهد. اجرای قوانین به تاخیر می‌افتد و ارزیابی تاثیر هر قانون به طور مجزا غیرممکن می‌شود. این ناکارآمدی بوروکراتیک، بهترین سپر برای سیاستمداران ناکارآمد است. آنها می‌توانند قوانین بی‌کیفیت و نمایشی تصویب کنند، زیرا می‌دانند که بوروکراسی آنقدر کند و درهم‌پیچیده است که تا زمان مشخص شدن نتایج فاجعه‌بار آن، دوره مسوولیت آنها به پایان رسیده است.
این همان چرخه‌ای است که ایتالیا، طبق تقسیم بندی پژوهشگران، در دوران گذار از «جمهوری اول» (۱۹۴۸-۱۹۹۲) به جمهوری دوم» (از ۱۹۹۲ به بعد) تجربه کرد. با پایان جنگ سرد و فروپاشی نظم سیاسی باثبات قبلی، این کشور وارد دوره‌ای از بی‌ثباتی شدید سیاسی شد. افق زمانی سیاستمداران به شدت کوتاه شد و نتیجه آن، انفجار در تولید قوانین بود. داده‌ها نشان می‌دهد که در جمهوری دوم، حجم کلمات در قوانین جدید تقریبا دو برابر شد، طول قوانین از میانگین ۳.۷صفحه به ۱۲.۴ صفحه رسید و کیفیت نگارش بر اساس تمام شاخص‌های زبان‌شناسی به شدت افت کرد.
این حجم عظیم از قوانین بی‌کیفیت، بوروکراسی ایتالیا را به تدریج فلج کرد و آن را به نمادی از ناکارآمدی کافکایی تبدیل کرد. در مقابل، آلمان که با وجود اتحاد دو بخش، ثبات سیاسی خود را حفظ کرد، چنین انفجاری را در تولید قوانین بی‌کیفیت تجربه نکرد و بوروکراسی آن همچنان کارآمد باقی ماند. این مقایسه نشان می‌دهد که ریشه تولید قانون بد، نه در فرهنگ یا ضرورت‌های فنی، بلکه در انگیزه‌هایی است که از دل بی‌ثباتی سیاسی بیرون می‌آید.
ظهور پوپولیسم
پیامد نهایی یک بوروکراسی کافکایی و قوانین مبهم، چیزی فراتر از زیان اقتصادی است؛ این وضعیت، اعتماد شهروندان به کل نظام حاکم را از بین می‌برد و بستر را برای خطرناک‌ترین پدیده سیاسی عصر ما، یعنی پوپولیسم ضد نخبگان، فراهم می‌کند. این فرآیند محصول مستقیم ناکارآمدی سیاسی است؛ جایی که سیاستمداران بی‌کفایت برای بقای خود، نهادها را قربانی می‌کنند. نظریه‌ای جدید این رابطه را بر اساس دو نیروی کلیدی، یعنی ناسازگاری ناشی از ناکارآمدی و قدرت ناشی از کارایی، توضیح می‌دهد.
شهروندان برای ارائه خدمات عمومی و مقابله با تهدیدهای پیچیده (مانند بحران‌های اقتصادی یا تغییرات اقلیمی) به یک بوروکراسی باتجربه و متخصص نیاز دارند. اما منافع این بوروکرات‌های متخصص (نخبگان) همیشه با منافع مردم عادی همسو نیست. برای مثال، در مواجهه با یک بحران، یک بوروکرات با شغل تضمین‌شده ممکن است طرفدار سیاست‌های ریاضتی سخت‌گیرانه‌ای باشد که هزینه اصلی آن را کارگران و کسب‌وکارهای کوچک می‌پردازند. این اختلاف در ترجیحات، یک شکاف بالقوه میان مردم و نخبگان ایجاد می‌کند.
در یک دموکراسی سالم، این شکاف از طریق اعتماد و پاسخگویی مدیریت می‌شود. اما زمانی که بوروکراسی به دلیل قوانین بد، ناکارآمد به نظر می‌رسد، اعتماد از بین می‌رود. شهروندان به این درک می‌رسند که نخبگان نه تنها منافعشان با ما فرق دارد، بلکه کارشان را هم بلد نیستند. اینجاست که ناسازگاری ناشی از ناکارآمدی فعال می‌شود.
هرچه یک بوروکرات ناکارآمدتر باشد، احتمال بیشتری وجود دارد که تصمیمات او با خواست مردم در تضاد باشد و این بی‌اعتمادی را تشدید می‌کند. در مقابل، قدرت ناشی از کارآیی قرار دارد. هرچه یک بوروکرات در ارائه خدمات ضروری (مانند بهداشت یا امنیت) کارآمدتر باشد، جایگزین کردن او برای شهروندان پرهزینه‌تر است. این کارآیی به او قدرت می‌بخشد تا سیاست‌های خود را حتی برخلاف میل رأی‌دهندگان پیش ببرد.
این دو نیرو، شرایط را برای ظهور سه نوع رژیم فراهم می‌کنند: دموکراسی پاسخگو، تکنوکراسی و پوپولیسم. در دموکراسی پاسخگو، سطح ناسازگاری پایین است و بوروکرات‌ها به خواست مردم عمل می‌کنند. در تکنوکراسی، بوروکرات‌ها آنقدر کارآمد و قدرتمند هستند که می‌توانند سیاست‌ها را بدون ترس از برکناری، دیکته کنند. اما زمانی که ناسازگاری شدید است و بوروکراسی به اندازه کافی قدرتمند نیست، پوپولیسم ظهور می‌کند. در این حالت، شهروندان که به نخبگان بی‌اعتماد شده‌اند، به مدیرانی رای می‌دهند که وعده می‌دهند بوروکرات‌های باتجربه را با افراد تازه‌کار و از جنس مردم جایگزین کنند.
این انتخابی تراژیک است که در آن رأی‌دهندگان آگاهانه کارآمدی را فدای همسویی می‌کنند. آنها ترجیح می‌دهند یک تازه‌کار بی‌تجربه اما ظاهرا همسو با منافعشان بر سر کار باشد تا یک متخصص باتجربه که به او اعتماد ندارند. این پدیده همان چیزی است که در ایتالیا با ظهور «جنبش پنج ستاره» و در آمریکا با انتخاب دونالد ترامپ رخ داد؛ هر دو جنبش بر موجی از بی‌اعتمادی عمیق به بوروکراسی و نخبگان حاکم سوار شدند. داده‌های نظرسنجی در سراسر اروپا نیز نشان می‌دهند که قوی‌ترین عامل پیش‌بینی‌کننده برای رای دادن به احزاب پوپولیست ضد نخبگان، عدم اعتماد به خدمات مدنی (بوروکراسی) است.
یک راه‌حل ساده و یک هشدار جدی
حال که زنجیره علت و معلولی از قانون بد تا ظهور پوپولیسم را ترسیم کردیم، پرسش نهایی این است که راه‌حل چیست؟ پژوهش‌ها نشان می‌دهد که راه‌حل‌های رایج ممکن است نه‌تنها بی‌اثر، بلکه خطرناک باشند. یک رویکرد رایج، مستقل‌سازی بوروکراسی و محافظت از آن در برابر دخالت‌های سیاسی است. منطق این است که اگر بوروکرات‌ها از خطر برکناری در امان باشند، می‌توانند تصمیمات کارشناسانه و بلندمدت بگیرند. اما این رویکرد یک خطر بزرگ دارد. با دشوارتر کردن پاسخگویی بوروکرات‌ها، بی‌اعتمادی مردم به آنها را تشدید می‌کند و می‌تواند یک دموکراسی سالم را به سمت پوپولیسم سوق دهد یا بدتر، یک تکنوکراسی غیر پاسخگو ایجاد کند که در آن نخبگان بدون هیچ نظارتی حکومت می‌کنند.
در مقابل، موثرترین و پایدارترین راه‌حل که ساده هم به نظر می‌رسد، مفهوم نمایندگی فراگیر است. به جای آنکه بوروکراسی را قدرتمندتر یا مستقل‌تر کنیم، باید آن را نماینده بهتری از کل جامعه بسازیم. یک بوروکراسی که از نظر پیشینه اجتماعی - اقتصادی، جغرافیایی و فرهنگی، آینه‌ای از مردمی باشد که به آنها خدمت می‌کند، ذاتا اعتماد بیشتری را جلب می‌کند. وقتی شهروندان احساس کنند که بوروکرات‌ها از جنس خودشان هستند و نگرانی‌های مشابهی دارند، شکاف منافع و بی‌اعتمادی کاهش می‌یابد.
داستان قوانین بد، داستانی هشدارآمیز برای دموکراسی‌های مدرن است. این داستان به ما می‌آموزد که سلامت یک اقتصاد و ثبات یک نظام سیاسی، به چیزی به ظاهر پیش پا افتاده مانند وضوح و کیفیت کلماتی که قوانین را می‌سازند، بستگی دارد. نادیده گرفتن این اصل، راه را برای چرخه‌ای معیوب از ناکارآمدی اقتصادی، فرسایش اعتماد و ظهور پوپولیسم هموار می‌کند؛ چرخه‌ای که شکستن آن بسیار دشوارتر از پیشگیری از آن است.
