درسهایی از چین تا ایران؛
چه سیاست‌هایی فقر را کاهش می‌دهد؟
گروه آنلاین روزنامه دنیای اقتصاد - زهرا محمودی: وزیر تعاون، کار و رفاه اجتماعی اعلام کرد که در سال گذشته حداقل دستمزدها حدود ۱۰ درصد بیش از تورم افزایش یافته و قدرت خرید ۲۴ میلیون شاغل حفظ شده است.
همسان‌سازی حقوق بازنشستگان نیز متوسط ۵۵ درصد افزایش مزد را در سال ۱۴۰۴ نسبت به ۱۴۰۳ به همراه داشته و یارانه سه دهک پردرآمد حذف شده تا حمایت بیشتری از خانوارهای کم‌درآمد انجام شود.
این اقدامات نشان می‌دهد که دولت همچنان در تلاش است تا ضمن کاهش اثر تورم، فشار اقتصادی بر اقشار آسیب‌پذیر را کم کند. با این حال، تجربه چند دهه اخیر نشان می‌دهد که دولت‌ها در ایران سیاستهای متنوعی برای کاهش فقر دنبال کرده‌اند؛ از بنیادسازی‌های اولیه پس از انقلاب، مانند کمیته امداد و بنیاد مستضعفان، تا یارانه‌های نقدی و هدفمندسازی پرداخت‌ها در دهه‌های بعد.
برخی از این سیاست‌ها در کوتاه‌مدت موفق عمل کرده و توانسته‌اند جلوی افت شدید قدرت خرید را بگیرند، اما در بسیاری موارد پایدار نبوده و اثرات بلندمدت آن محدود مانده است. دلایل این ناکامی‌ها شامل وابستگی شدید منابع مالی دولت به درآمدهای نفتی، ناپایداری کلان اقتصاد، تورم مزمن و تحریم‌های بین‌المللی است.
همچنین فقدان هدف‌گذاری دقیق و ارزیابی‌های علمی باعث شده بخش زیادی از کمک‌ها به دهک‌های بالاتر برسد و سیاست‌ها نتوانند اثربخشی واقعی داشته باشند.
برای بررسی دقیق‌تر روند فقرزدایی در ایران و جهان، با مهدی فیضی، اقتصاددان، گفت‌وگو کردیم.
او توضیح داد که در کشورهای موفق در کاهش فقر، رشد اقتصادی فراگیر و اشتغال‌زا نقش کلیدی داشته است؛ نمونه‌های شاخص چین، ویتنام، بنگلادش و برزیل هستند که ترکیبی از اصلاحات اقتصادی، سرمایه‌گذاری در آموزش و سلامت و سیاستهای هدفمند حمایتی توانسته‌اند میلیون‌ها نفر را از فقر مطلق خارج کنند.
فیضی تاکید کرد که کاهش فقر مطلق به معنای کاهش نابرابری نیست و موفقیت‌های کوتاه‌مدت باید با ثبات و پایداری اقتصادی و توجه به آسیب‌پذیری در برابر شوک‌های خارجی و بحران‌های طبیعی سنجیده شود.
در ایران، پس از انقلاب، سیاست‌ها عمدتاً بر تخصیص کمک‌های دولتی و بنیادها متمرکز بود و در دهه‌های بعد تلاش‌هایی برای رشد اشتغال و هدفمندسازی یارانه‌ها صورت گرفت؛ با این حال، مشکلاتی مانند تمرکز اقتصادی در شهرهای بزرگ، محدودیت اشتغال پایدار و عدم هدف‌گذاری دقیق مانع موفقیت پایدار سیاست‌ها شد.
فیضی معتقد است که اصلاحات اقتصادی همزمان با حمایت هدفمند و پایدار می‌تواند اثرگذاری اقدامات دولت در کاهش فقر را به شکل قابل توجهی افزایش دهد، اما بدون ارزیابی مستمر و تنظیم سیاست‌ها بر اساس داده‌های دقیق، این اهداف همیشه دست‌نیافتنی باقی می‌مانند.
مهدی فیضی در گفت‌وگو با خبرنگار گروه آنلاین روزنامه «دنیای اقتصاد» همچنین گفت: سیاستهای دولت‌ها برای مبارزه با فقر را می‌توان در دو دسته کلی خلاصه کرد. یک دسته، برنامه‌ها و سیاست‌هایی هستند که مخاطب عام دارند و طبقه خاصی از جامعه را به طور مشخص هدف نمی‌گیرند.
دسته دیگر، سیاست‌هایی است که برای یک دهک یا گروه خاص از جامعه طراحی می‌شود. این نوع سیاست‌ها در ادبیات اقتصادی با عنوان «شبکه‌های ایمنی اجتماعی» (Social Safety Net) شناخته می‌شوند و می‌توانند شامل کمک‌های نقدی یا غیرنقدی، مشروط (Conditional) یا غیرمشروط (Unconditional) باشند. نمونه آن، یارانه‌های هدفمند در ایران یا حمایت‌های غذایی و نقدی در زمان بحران‌هایی مثل حوادث طبیعی، جنگ یا رکود اقتصادی است.
فیضی با اشاره به تفاوت کمک‌های مشروط و غیرمشروط توضیح داد: در کمک‌های مشروط، دریافت‌کننده باید در قبال حمایت کاری انجام دهد، مثلاً فرزند خود را به مدرسه بفرستد. در کمک‌های غیرمشروط، هیچ الزام خاصی وجود ندارد. در ایران نمونه‌های زیادی از این نوع حمایت‌ها وجود دارد، از جمله بن‌ها یا کوپن‌های خرید. البته باید توجه داشت که تعریف «فقر» نیز در کشورها و رویکردها، متفاوت است. ما فقر مطلق، فقر نسبی، خط فقر و شاخص‌های چندبعدی داریم. به همین دلیل، تعریف واحد و یکتایی از فقر یا خانواده فقیر وجود ندارد و بر اساس نوع تعریف، جنس و شکل حمایت‌ها نیز متفاوت خواهد بود.
فیضی ادامه داد: یکی از مهم‌ترین سیاستهای دولت‌ها برای مبارزه با فقر، سیاستهای مربوط به بازار کار و تعیین حداقل دستمزد است؛ سیاستی که هدف آن حفظ شرافت و کرامت انسانی و جلوگیری از آن است که افراد آسیب‌پذیر و طبقات پایین، زیر فشار قیمت‌های ناعادلانه ناچار به عرضه نیروی کار خود با شرایط نامناسب شوند.
به گفته او، این سیاست در همه جای دنیا اجرا می‌شود، اما تفاوت‌های جدی میان آنچه در ایران رخ می‌دهد و تجربه کشورهای دیگر وجود دارد که خود نیازمند بحث مفصلی است. در ایران، حداقل دستمزد به‌طور یکسان در سراسر کشور تعیین می‌شود و بر اساس شرایط اقتصادی و اجتماعی استان‌های مختلف تعدیل نمی‌گردد. همچنین این نرخ برای تمام مشاغل، بدون توجه به نوع و تخصص، یکسان در نظر گرفته می‌شود.
این اقتصاددان معتقد است که همین موضوع باعث شده است که حداقل دستمزد در ایران نه‌تنها بر مبارزه با فقر، بلکه به شکل گسترده‌تر بر کل بازار کار، حتی مشاغل تخصصی، اثرگذار باشد و مداخلات دولت در این حوزه تأثیری فراتر از نقش اصلی آن پیدا کند.
وی ادامه داد: یکی دیگر از مهم‌ترین سیاست‌ها و برنامه‌های دولت‌ها برای مبارزه با فقر، توسعه اعتبارات و وام‌های خرد است. این برنامه‌ها می‌تواند توسط بخش دولتی یا خصوصی اجرا شود و هدف آن تأمین بخشی از نیازهای مالی فقراست که از مسیرهای رسمی و معمول مالی برآورده نمی‌شود؛ زیرا این گروه‌ها معمولاً ضامن معتبر ندارند یا توان بازپرداخت در قالب‌های رایج را ندارند، بنابراین دسترسی مؤثر به بازارهای رسمی مالی برایشان ممکن نیست.
فیضی افزود: به همین دلیل، گاهی دولت‌ها و گاهی بخش خصوصی مداخله می‌کنند و با ارائه اعتبارات خرد، وام‌های کوچک یا بیمه‌های خرد به کسب‌وکارهای کوچک فقرا کمک می‌کنند تا توانمند شوند، به‌ویژه زنان. البته این رویکرد با چالش‌هایی هم همراه است، از جمله ریسک بالای شکست و نیاز جدی به نظارت و تنظیم‌گری دقیق.
سیاست‌ها نباید به قیمت فقیرتر شدن فقرا تمام شود!
فیضی به رویکرد دیگری نیز اشاره کرد و گفت: بحث «رشد فراگیر» (Inclusive Growth) امروز به شکل بسیار جدی مطرح است؛ یعنی سیاستهای اقتصادی باید به گونه‌ای طراحی شود که رشد اقتصادی به قیمت فقیرتر شدن فقرا تمام نشود، بلکه همه آحاد جامعه را پوشش دهد و به‌ویژه وضعیت درآمدی اقشار آسیب‌پذیر و فقرا را بهبود بخشد.
وی افزود: در کنار این، برخی کشورها برنامه‌هایی خاص مانند «درآمد پایه همگانی» را اجرا کرده‌اند. مخاطب این سیاست صرفاً فقرا نیستند، بلکه همه افراد جامعه را در بر می‌گیرد و به همه یک درآمد ثابت می‌پردازد. البته این سیاست در جهان چندان گسترده اجرا نشده و نتایج مطالعات درباره آن متناقض است؛ گاهی مثبت ارزیابی شده و گاهی غیرقابل دفاع. در کشور ما هم اساساً اجرای چنین برنامه‌ای عملی نیست و نباید به آن فکر کرد. علاوه بر این‌ها، برنامه‌های ویژه‌ای برای گروه‌های خاص مانند سالمندان، افراد دارای معلولیت یا زنان سرپرست خانوار در دنیا اجرا شده است؛ مانند ارائه وام‌های کم‌بهره یا برنامه‌های توانمندسازی اختصاصی.
کشورهای موفق در کاهش فقر
فیضی در مورد کشورهایی که موفق به کاهش دادن فقر شده اند، گفت: در چند دهه اخیر، کشورهای زیادی در کاهش فقر بسیار موفق بوده‌اند. شاید مهم‌ترین نمونه، چین باشد که در چهار دهه گذشته چند صد میلیون نفر را از زیر خط فقر خارج کرده است؛ اتفاقی که احتمالاً بزرگ‌ترین خروج از فقر در تاریخ بشر به شمار می‌رود. به گفته او، دلیل اصلی این موفقیت، رشد سریع صنعتی چین بوده که بر صادرات متکی بوده و توانسته طبقات فقیر را از زیر خط فقر بیرون بکشد. در چین اصلاحات اساسی در بخش کشاورزی انجام شد، جابه‌جایی گسترده نیروی کار از روستا به شهر صورت گرفت و سرمایه‌گذاری عظیمی در برنامه‌های هدفمند کاهش فقر انجام شد.
فیضی افزود: غیر از چین، کشورهای دیگری در آسیا و آمریکای جنوبی نیز عملکرد موفقی داشته‌اند. در آسیا می‌توان به ویتنام، بنگلادش، هند و اندونزی اشاره کرد. ویتنام تجربه قابل‌توجهی از رشد فراگیر داشته است؛ بعد از سال‌های طولانی شرایط نامطلوب، این کشور توانست با ترکیبی از توسعه صادرات، اصلاحات کشاورزی و سرمایه‌گذاری در آموزش و سلامت، فقر را به‌طور محسوس کاهش دهد. در بنگلادش نیز رشد صادرات به کاهش سریع و گسترده فقر کمک کرد و ده‌ها میلیون نفر از افراد این کشور از شرایط فقر بیرون آمدند. این کشور همچنین یکی از موفق‌ترین نمونه‌ها در حوزه اعطای اعتبارات خرد بوده است؛ به طوری‌که محمد یونس با اجرای این برنامه‌ها شهرت جهانی پیدا کرد.
فیضی گفت: هند هم در دهه‌های اخیر توانسته میلیون‌ها نفر را از فقر مطلق خارج کند. اتفاق مشابهی که در چین و ویتنام رخ داده بود، در هند نیز با رشد فراگیر و اصلاحات اقتصادی تکرار شد. اندونزی نیز با اصلاحات اساسی اقتصادی و ایجاد ثبات در سیاستهای کلان، موفق به کاهش فقر شد.
او به موفقیت‌های خارج از آسیا هم اشاره کرد و گفت: در برزیل، طی دو دهه اخیر، کاهش چشمگیری در فقر اتفاق افتاده است. این کشور از جمله نمونه‌های موفق اجرای برنامه‌های انتقال نقدی مشروط (Conditional Cash Transfer) در جهان است. علاوه بر این، برزیل با افزایش حداقل دستمزد و هدفمند کردن سیاستهای اجتماعی نیز عملکرد بسیار موفقی داشته است.
فیضی افزود: برخی کشورهای آفریقایی مانند رواندا هم در این زمینه تجربه‌های موفقی داشته‌اند
فیضی در جمع‌بندی صحبت‌هایش گفت: اگر بخواهیم دلیل موفقیت کشورهایی را که نام بردیم در کاهش فقر بررسی کنیم، شاید مهم‌ترین عامل، رشد اقتصادی گسترده و فراگیر باشد؛ رشدی که اشتغال‌آفرین بود و توانست تعداد زیادی از فقیران بیکار را وارد بازار کار کند و آنها را از دام فقر بیرون بکشد.
اصلاحات اقتصادی و اشتغال‌زایی مکمل با سیاستهای فقرزدایی
البته این تنها عامل نبود. در اکثر این کشورها، اصلاحات اقتصادی و کشاورزی، افزایش بهره‌وری، اجرای سیاستهای حمایتی هدفمند، توسعه صادرات اشتغال‌زا و حفظ ثبات اقتصادی نیز نقش مهمی در این موفقیت‌ها داشتند. کاهش فقر مطلق الزاماً به معنای کاهش فقر نسبی نیست و همچنین به معنای کاهش نابرابری هم نیست. ممکن است در این کشورها تعداد فقیران مطلق کم شده باشد، اما نابرابری درآمدی همچنان بالا مانده باشد.
وی تأکید کرد: در تحلیل این موفقیت‌ها باید احتیاط کرد و پرسید که این روند تا چه حد پایدار و باثبات است و در سال‌های آینده چقدر می‌تواند ادامه یابد. همچنین باید بررسی کرد که این دستاوردها تا چه اندازه در برابر شوک‌هایی مانند تغییرات اقلیمی، پاندمی‌ها یا بحران‌های اقتصادی آسیب‌پذیر هستند. البته در این میان، چین نمونه‌ای است که واقعاً موفق بوده، اما حتی درباره آن هم باید با دقت و احتیاط تحلیل کرد
دولت‌ها در ایران برای مبارزه با فقر چه کرده‌اند؟
فیضی گفت: دولت‌های مختلف در ایران، چه پیش از انقلاب و چه پس از آن، سیاستهای متنوعی در حوزه مبارزه با فقر و کاهش فقر ـ یا عناوین مشابهی که به کار رفته ـ اجرا کرده‌اند. این سیاست‌ها تنوع بسیار گسترده‌ای داشته و هر کدام درجات موفقیت متفاوتی را تجربه کرده‌اند. اگر از پیش از انقلاب شروع کنیم، اصلاحات ارضی را داشتیم. پس از انقلاب نیز، نمونه‌هایی مانند یارانه‌های همگانی که در دوره دولت دهم. آغاز شد، انواع بنیادهای خیریه ـ چه به شکل سنتی، چه نیمه‌دولتی و چه دولتی و همچنین انواع سیاستهای حمایتی و کمک‌های مشروط و غیرمشروط اجرا شده است. شدت و گستره این سیاست‌ها در طول دهه‌ها و دولت‌های مختلف تغییر کرده است.
فیضی توضیح داد: اساساً یکی از شعارها و برنامه‌های اصلی انقلاب ایران، به‌ویژه در سال‌های ابتدایی پس از پیروزی، کمک به مستضعفان بود؛ اصطلاحی که آن زمان برای توصیف طبقات فرودست، آسیب‌پذیر و به تعبیر آن دوران «استثمارشده» به کار می‌رفت. البته این واژگان در طول سال‌ها تغییر کرد، اما نگاه کلی آن دوره بر توزیع ثروت، فرصت‌ها و منابع با هدف کاهش نابرابری و بهبود وضعیت فقر مطلق متمرکز بود. این رویکرد منجر به شکل‌گیری نهادهای دولتی و نیمه‌دولتی متعددی در دهه ۶۰ شد؛ از جمله بنیاد شهید، بنیاد مستضعفان و کمیته امداد. ایده کلی همه این نهادها، تخصیص کمک‌های عمدتاً دولتی به اقشار ضعیف، محروم و آسیب‌دیده در راستای همان سیاست کلی کاهش فقر بود.
فیضی تأکید کرد: متأسفانه از همان سال‌ها تاکنون، نگاه ارزیابی جدی و نظام‌مند به این برنامه‌ها وجود نداشته است. بنابراین، ارزیابی دقیقی از میزان موفقیت این سیاست‌ها در کاهش فقر و نابرابری در دست نیست. با این حال، این بنیادها، سازمان‌ها و نهادها در تمام این سال‌ها فعال بوده‌اند و کم‌وبیش به اقشار هدف کمک کرده‌اند. در دوران بعد از جنگ، به‌ویژه در دوره دولت مرحوم هاشمی رفسنجانی، تلاش شد که کاهش فقر از مسیر رشد فراگیر و ایجاد اشتغال دنبال شود. البته باز هم ارزیابی دقیقی از میزان موفقیت این سیاست‌ها در دست نیست.
او افزود: روند مشابهی در دولت آقای خاتمی ادامه یافت، اما در دوره دولت آقای احمدی‌نژاد، تغییر سیاست قابل توجهی رخ داد؛ آن هم هدفمندسازی یارانه‌ها بود. اصل ایده هدفمندسازی قابل دفاع بود و مطالعات نشان می‌دهد که در سال‌های ابتدایی اجرا، دست‌کم در کاهش فقر و نابرابری موفق بود.
چرا سیاست‌ها موفق نشدند؟
فیضی گفت: مشکل اصلی این بود که این سیاست، برخلاف عنوانش، کاملاً هدفمند نبود. با این حال، در کوتاه‌مدت تأثیر مثبتی داشت، هرچند تورم هم ایجاد کرد. اما با تشدید تحریم‌های بین‌المللی و فشارهای تورمی، تأثیر این سیاست به تدریج از بین رفت. سیاستهای هدفمندسازی یارانه‌ها از آن سال‌ها به بعد همچنان ادامه داشته است. تفاوت مهمی که ایجاد شد این بود که تلاش شد هدفمندتر شود؛ یعنی همه افراد جامعه و همه دهک‌های درآمدی را پوشش ندهد و بیشتر به طبقات پایین‌دست و فقیر اختصاص پیدا کند. هرچند این سیاست هنوز به هدف کامل خود نرسیده، اما نسبت به ابتدای اجرا، پیشرفت‌هایی داشته است.
او افزود: یکی از محورهای اصلی این سیاست، کاهش یارانه‌ها به‌ویژه در بخش انرژی بود، اما چالشی که از همان سال‌ها و از دولت روحانی به بعد ادامه داشته، این است که اصلاحات کامل اقتصادی همزمان با پرداخت‌های نقدی رخ نداده است. اگر این اصلاحات به‌طور همزمان انجام می‌شد، موفقیت چشمگیری برای دولت‌ها در کاهش فشار مالی و بهبود وضعیت فقرا حاصل می‌شد. متأسفانه، از سمت درآمد اصلاحات لازم انجام نشد و هزینه‌ها همچنان باقی ماند، بنابراین عملاً با وجود کاهش پرداخت‌های نقدی ملموس، فشار مالی سنگینی بر دولت‌ها تحمیل شده است.
فیضی برنامه ها و سیاستهای اصلی بعد از انقلاب را مرور کرد و گفت: در ابتدا، بیشتر نهادسازی انجام شد، مانند کمیته امداد و انواع بنیادها. در دوران جنگ و پس از آن، سیاست‌هایی مثل سهمیه‌بندی کالاها به شکل کوپنی اجرا شد که در دهه ۶۰ مرسوم بود و بعد تلاش شد این روش به مرور حذف شود.
او ادامه داد: در دولت آقای خاتمی، رویکردها اجتماعی‌محورتر شد و برنامه‌های مدنی و اجتماعی بیشتر از قبل اجرا شدند. در دولت آقای احمدی‌نژاد، سیاستهای بارز به شکل پرداخت‌های نقدی بود که البته به‌خاطر فشار تورم و تحریم‌ها، اثرگذاری آن کاهش پیدا کرد.
فیضی افزود: پس از آن، در سال‌های اخیر تنها برنامه‌های کوچکی مانند پرداخت‌های نقدی به دهک‌های پایین یا کمک‌ها در زمان بحران‌ها مثل همه‌گیری کرونا مشاهده شده است. سیاستهای بارز و متمایز غیر سبد کالا و کوپن‌های الکترونیکی دیگر دیده نشده است.
او تأکید کرد: متأسفانه در ایران، ارزیابی علمی دقیق و جامع از تأثیر این سیاست‌ها وجود ندارد. مطالعات پراکنده‌ای درباره هدفمندسازی یارانه‌ها یا برخی سیاستهای کوتاه‌مدت انجام شده، اما ارزیابی کامل و سیستماتیک برای کل برنامه‌های حمایتی کشور وجود نداشته است. در دنیا معمولاً بسته‌های ارزیابی مکمل همراه با سیاستهای حمایتی اجرا می‌شوند تا سیاست‌گذار بداند هر برنامه تا چه حد موفق بوده است.
نفت؛ عامل تداوم فقر؟
فیضی در مورد چرایی ناکامی نسبی سیاستهای مبارزه با فقر در دهه‌های اخیر گفت: «با وجود انواع برنامه‌ها و سیاست‌ها، دولت نتوانسته به کاهش پایدار فقر برسد و چند عامل اصلی در این ناکامی نقش داشته‌اند. یکی از مهم‌ترین دلایل، وابستگی منابع مالی دولت به درآمدهای نفتی است. با نوسانات قیمت نفت، دست دولت هم در توان کمک‌رسانی خالی و پر می‌شده است.»
فیضی افزود: «مسئله تحریم‌های بین‌المللی هم به خصوص در دهه اخیر، این ناتوانی را تشدید کرده است. علاوه بر این، ناپایداری کلان اقتصاد ایران و تورم مزمن در سال‌های اخیر اثر کمک‌های نقدی و غیرنقدی دولت و خیریه‌ها را کاهش داده و اثربخشی آنها را بسیار پایین آورده است. همچنین هدف‌گذاری در این برنامه‌ها عملاً محقق نشده و بسیاری از پرداخت‌ها و انتقال‌ها به جای رسیدن به افراد فقیر، به دهک‌های بالاتر رسیده است.»
فیضی در پایان افزود: «مسائل دیگری هم وجود دارد؛ از جمله اینکه این برنامه‌ها فراگیر نبوده‌اند، امکان ایجاد اشتغال پایدار در شهرها فراهم نشده و تمرکز اقتصادی بیشتر در شهرهای بزرگ باعث شده سیاست مبارزه با فقر در گستره کشور موفق نباشد.
تجربه جهانی و داخلی نشان می‌دهد که کاهش پایدار فقر تنها با ترکیبی از رشد اقتصادی فراگیر، ایجاد اشتغال، اصلاحات هدفمند و حمایت مستقیم از اقشار آسیب‌پذیر امکان‌پذیر است. در ایران، از بنیادهای حمایتی اولیه گرفته تا یارانه‌های نقدی و هدفمندسازی، سیاستهای متنوعی اجرا شده، اما وابستگی دولت به درآمدهای نفتی، تورم مزمن، تحریم‌ها و ضعف هدف‌گذاری مانع اثرگذاری بلندمدت این برنامه‌ها شده است. کارشناسان اقتصادی می‌گویند تنها با طراحی برنامه‌های حمایتی مبتنی بر داده، اصلاحات اقتصادی همزمان و نظارت مستمر، می‌توان امید داشت که کاهش فقر به صورت واقعی و پایدار تحقق یابد.
