اثرات تغییر مداوم بخشنامه‌ها بر گمرکات کشور بررسی شد؛
سردرگمی تجاری در مرزها
گمرک به‌عنوان مجری نهایی زنجیره‌ای پیچیده از دستورالعمل‌ها، بار سنگین اجرای مقرراتی را بر دوش می‌کشد. قوانینی که توسط نهادهای مختلف و بدون هماهنگی و اطلاع کافی تدوین می‌شوند. این وضعیت باعث شده تا گمرکات، به‌ویژه در مبادی ورودی و نقاط صفر مرزی، در شرایطی کاملا پرریسک کار کنند. نتیجه این بی‌ثباتی، نه‌تنها کاهش بهره‌وری نیروی انسانی گمرک و سردرگمی بازرگانان، بلکه توقف فرآیند تجاری، افزایش هزینه انبارداری، تاخیر در خطوط تولید و در نهایت، آسیب به زنجیره تامین کشور است. به نظر می‌رسد نبود یک نهاد مرکزی برای پالایش و هماهنگی بخشنامه‌ها، مشکل را مضاعف کرده است. اگر قرار است تجارت ایران رقابتی، قابل اتکا و مبتنی بر اعتماد باشد، نخستین گام، توقف تغییرات خلق‌الساعه و آغاز اصلاح از نقطه سیاستگذاری است؛ نه از صف اجرای قوانین. به نظر می رسد آنچه امروز در مرزها می‌گذرد، بیش از آنکه ضعف اجرایی باشد، پیامد بی‌نظمی در مقررات‌گذاری است.
تغییر مکرر بخشنامه‌ها
در این زمینه یک فعال حوزه ترانزیت و تجارت خارجی، در گفت‌وگو با دنیای اقتصاد به تشریح مشکلات ناشی از تغییرات مکرر در بخشنامه‌های گمرکی پرداخت و تاکید کرد که «این ناهماهنگی‌ها نه تنها بر عملکرد دستگاه‌های اجرایی تاثیر منفی می‌گذارد، بلکه موجب افزایش هزینه‌های تجارت، کاهش بهره‌وری و کاهش پیش‌بینی‌پذیری در فضای اقتصادی کشور نیز شده است». با توجه به اینکه به اینکه گمرک به‌طور معمول صادرکننده بخشنامه‌ها نیست، و صرفا مجری مقررات است، بخشنامه‌ها عموما حاصل تصویب‌نامه‌های هیات وزیران یا مقررات دفاتر تخصصی مانند دفتر مقررات صادرات و واردات وزارت صمت یا بانک مرکزی هستند.
این کارشناس حوزه ترانزیت و تجارت خارجی در این باره تاکید می‌کند که پس از تحریم‌های سال ۱۳۹۸، با توجه به ضرورت مدیریت منابع ارزی، مقررات متعددی در حوزه تجارت و ارز صادر شد که به دخالت نهادهایی مانند بانک مرکزی، سازمان امور مالیاتی و دیگر دستگاه‌ها در حوزه مقررات‌گذاری تجارت منجر شد. این کارشناس توضیح داد: «وقتی با تعدد و تکثر مقررات مواجه باشیم، هزینه و زمان تجارت افزایش می‌یابد. این دو عنصر، یعنی هزینه و زمان، پایه‌های اصلی تجارت بین‌المللی هستند و هر مانعی که موجب افزایش آنها شود، مستقیما بر کاهش رقابت‌پذیری تاثیر می‌گذارد.» به گفته او، در حال حاضر، حجم بالایی از مقررات در کشور ما ناظر بر موارد استثنایی است. این موضوع نه‌تنها فضای تجارت را از حالت شفاف خارج می‌کند، بلکه زمینه‌ساز بروز مشکلات در تصمیم‌گیری و برنامه‌ریزی برای فعالان اقتصادی می‌شود. در نتیجه، ایران به یکی از کشورهایی تبدیل شده که هزینه تجارت در آن بسیار بالا ارزیابی می‌شود.
این کارشناس در ادامه با انتقاد از نبود نهاد مشخصی که مسوولیت کاهش حجم مقررات را برعهده بگیرد، اظهار کرد: «در مقاطعی، مرکز ملی مطالعات پایش و بهبود محیط کسب‌وکار در وزارت اقتصاد در این زمینه فعالیت‌هایی داشت، اما به نظر می‌رسد فعالیت آن نیز رو به افول گذاشته و دیگر تمرکز سابق بر روی اصلاح ساختار مقررات را ندارد. از طرف دیگر، دستگاه‌های مختلف بدون هماهنگی با یکدیگر به تولید مقررات جدید ادامه می‌دهند.» تغییرات مکرر در قوانین و بخشنامه‌ها، اجرای درست آنها را برای گمرکات سخت و پرهزینه کرده است. بررسی‌ها نشان می‌دهد ابلاغ دیرهنگام بخشنامه‌ها، ناهماهنگی در اجرای آنها بین استان‌ها و تغییرات مداوم، اجرای قوانین را مختل و کار را برای کارکنان گمرک در استان‌ها نیز دشوار کرده است.
ضرورت صدور مجوزها در قالب طرح پنجره واحد
کریم رسولی، مدیرکل گمرک آستارا، نیز در گفت‌وگو با دنیای اقتصاد به تشریح دقیق و گسترده مشکلات اجرایی و فرایندی گمرکات کشور در مواجهه با بخشنامه‌ها و مقررات جاری پرداخت. رسولی بر نقش صرفا اجرایی گمرک تاکید کرد و توضیح داد: «این بخشنامه‌ها که از سوی دستگاه‌های صادرکننده مجوز تدوین می‌شوند، پیش از ابلاغ به گمرک باید توسط وزارت صمت پالایش و نهایی شوند. گمرک پس از ابلاغ رسمی، از همان تاریخ موظف به اجرای دقیق آن است.» بررسی‌ها در برخی مبادی گمرکی نشان می‌دهد برخی از دستگاه‌ها شرایط صدور مجوز را منوط به نمونه‌برداری و بررسی‌های آزمایشگاهی کالا می‌کنند و تا زمان اعلام نتایج، گمرک مجاز به ترخیص نهایی کالا نیست. در این شرایط، کالا در انبارهای گمرک باقی می‌ماند و عملا گمرک هیچ‌گونه امکان عملی برای تسریع در فرآیند ترخیص ندارد.
رسولی در رابطه با این مساله، گفت: «این موضوع در گمرک امری معمول است. به‌عنوان مثال، کالایی که نیازمند مجوز سازمان غذا و دارو باشد، بدون دریافت تاییدیه آن سازمان قابل ترخیص نیست. این انتظار موجب ماندگاری کالا در انبارهای گمرک می‌شود و روند تجارت را کند می‌کند. پیشنهاد ما این است که سازمان‌های مجوزدهنده، نیروهای خود را در گمرک مستقر کرده یا فرآیند صدور مجوز را تسریع بخشند.» رسولی در ادامه افزود: «مسائل مربوط به ارزش‌گذاری، تعرفه‌گذاری و محاسبه حقوق و عوارض که در اختیار مستقیم گمرک قرار دارند، معمولا ظرف یک تا دو روز انجام می‌شوند و این بخش از فرآیند ترخیص کالا از سرعت مناسبی برخوردار است. مشکل اصلی، خارج از حوزه مسوولیت گمرک و مربوط به فرآیندهای مجوزدهی سایر سازمان‌هاست.»
او در پاسخ به این پرسش که آیا این قوانین و بخشنامه‌ها باعث ایجاد چالش در اجرای امور در ساختار گمرک می‌شوند، گفت: «واقعیت این است که گمرک در اجرای قانون نقشی کلیدی دارد و حذف این فرآیندها ممکن نیست. چرا که نظارت بر بهداشت، سلامت، ایمنی، قرنطینه گیاهی و زیست‌محیطی بخشی از وظایف قانونی گمرک است. اما از آنجا که این نظارت‌ها باید توسط مراجع تخصصی تایید شود، پیشنهاد من این است که فرایندهای صدور مجوز در قالب طرح پنجره واحد (Single Window) به‌صورت هم‌زمان با تشریفات گمرکی انجام شوند.» در قالب مدل جهانی پنجره واحد، دستگاه‌های صادرکننده مجوز می‌توانند نمایندگان یا نیروهای تخصصی خود را در گمرکات مستقر کنند و فرآیند بررسی و آزمایشات را هم‌زمان با تشریفات گمرکی انجام دهند. این همکاری هم‌زمان موجب می‌شود کالا به‌جای آنکه در انتظار صدور مجوز در انبارهای گمرک باقی بماند، در کوتاه‌ترین زمان ممکن ترخیص شود.
مدیرکل گمرک بندر آستارا توضیح داد: «برخی خدمات ممکن است قابل واگذاری به گمرک باشند، در این صورت می‌توان نیروهای گمرکی را آموزش داد تا برخی وظایف را تحت نظارت مستقیم دستگاه‌های صادرکننده مجوز انجام دهند. البته این موضوع به همه خدمات تعمیم‌پذیر نیست. برخی از خدمات، از جمله در حوزه‌های بهداشت، قرنطینه و محیط زیست، تخصصی هستند و الزاما باید توسط دستگاه مربوطه انجام شوند.» او با اشاره به تجربه سایر کشورها، بر لزوم هماهنگی بین نهادهای صادرکننده مجوز و گمرک تاکید کرد و گفت: «اگر قرار است تسهیل در فرآیند ترخیص کالا به‌صورت جدی اتفاق بیفتد، یکی از اقدامات کلیدی، هم‌زمانی صدور مجوز ورود با تخصیص ارز از سوی بانک مرکزی است. متاسفانه امروز کالا به گمرک وارد می‌شود، تشریفات گمرکی آن انجام می‌شود، اما تا زمانی که بانک مرکزی تخصیص ارز را تایید نکند، کالا در صف انتظار باقی می‌ماند.»
رسولی گفت: «در حال حاضر یکی از اصلی‌ترین معضلات گمرک، موضوع تخصیص ارز است. طبق مشاهدات روزانه، مواردی وجود دارد که کالا در گمرک حضور دارد، تمامی مجوزها و تشریفات تکمیل شده، اما تا سه یا حتی چهار ماه در انتظار پاسخ بانک مرکزی برای تخصیص ارز باقی می‌ماند. این انتظار باعث کندی شدید در فرآیند ترخیص و افزایش هزینه‌ها برای بازرگانان شده است. درحالی‌که تخصیص ارز باید قبل از ورود کالا به گمرک تعیین تکلیف شود.»
به گفته وی، در مجموع اگر بخواهیم مشکلات امروز گمرک را دسته‌بندی کنیم، می‌توان آن را به سه بخش تقسیم کرد: بخش اول، مشکلات داخلی گمرک مانند تعرفه، ارزش‌گذاری و حقوق عوارض که حدود ۵ درصد کل مشکلات را شامل می‌شود. بخش دوم، مربوط به سازمان‌های همجوار مانند بهداشت، استاندارد، محیط زیست و قرنطینه است که حدود ۲۰ درصد مشکلات را شکل می‌دهد. اما بخش سوم و اصلی، یعنی ۷۵ درصد مشکلات، به موضوع تخصیص ارز بازمی‌گردد که یکی از چالش‌های اساسی امروز در حوزه تجارت خارجی و واردات کشور است.
یکی از مدیران مطلع حوزه گمرک با اشاره به وضعیت اجرای بخشنامه‌ها و مقررات در حوزه صنعت و معدن، گفت: «ما همیشه از مخالفان تغییرات خلق‌الساعه در بخشنامه‌ها و مقررات اجرایی بوده‌ایم و در گزارش‌هایی که به دستگاه‌های بالادستی ارائه کرده‌ایم، بارها اعلام کرده‌ایم که این تغییرات جزو موانع جدی توسعه تجارت و فرآیند ترخیص کالا هستند.»
وی با اشاره به اینکه گمرک، اولین نهادی است که تاثیر مستقیم اجرای بخشنامه‌ها را احساس می‌کند، افزود: «در گمرکات اجرایی، وقتی بخشنامه‌ای صادر و ابلاغ می‌شود، نخستین سازمانی که تحت فشار و تنش قرار می‌گیرد، گمرک است. همکاران ما در گمرک، در صف اول اجرای این بخشنامه‌ها قرار دارند، درحالی‌که خود گمرک در فرآیند صدور هیچ‌گونه نقشی ندارد و تنها مجری الزامات قانونی است.» بر اساس ادعای برخی از مدیران گمرک، در مواردی که بخشنامه‌ها باعث بروز مشکل در فرآیند تجارت می‌شوند، به‌ویژه برای واحدهای تولیدی و کالاهای اساسی، گمرک بلافاصله وارد عمل می‌شود تا راه‌حلی پیدا کند که مشکل فعالان اقتصادی به حداقل برسد.
این در شرایطی است که یکی از مهم‌ترین چالش‌های امروز برای فعالان تجاری و گمرکی نحوه اجرای بخشنامه‌ها در سامانه جامع تجارت است. بر اساس انتقاداتی که مطرح شده است، مقررات و بخشنامه‌هایی که باید پیش از اجرا به‌صورت رسمی اطلاع‌رسانی شوند، ابتدا در سامانه بارگذاری می‌شوند و سپس اعلام می‌شود. درحالی‌که گفته می‌شود این موضوع برخلاف نص صریح قانون بهبود فضای کسب‌وکار است که بر لزوم اطلاع‌رسانی پیش از اجرا تاکید دارد. در واقع این شیوه از تغییر قوانین و بخشنامه‌ها باعث ایجاد اختلال گسترده در فرآیند واردات کالا، تخصیص کالاهای اساسی، مواد اولیه و سایر اقلام مهم می‌شود. اما بسیاری از این تصمیمات و شیوه‌نامه‌ها خارج از اراده گمرک هستند.
پیچیدگی قانونی در مرزها
مصطفی آیتی، کارشناس ارشد حوزه ترانزیت و عضو شورای اجرایی ترانزیت سازمان ملل، با اشاره به تاثیرات نامطلوب این تغییرات بر فرآیندهای اجرایی گمرک و تجارت بین‌المللی، گفت: «مشکلات اصلی، نه از عملکرد گمرک، بلکه از تعدد، تناقض و تغییرات پی‌درپی قوانین و بخشنامه‌ها نشأت می‌گیرد؛ موضوعی که هم ساختار اجرایی را دچار چالش کرده و هم فعالان اقتصادی را با سردرگمی مواجه ساخته است.»
او در پاسخ به این سوال که بی‌برنامگی و غیرقابل پیش‌بینی بودن تا چه اندازه مجموعه گمرکات کشور را دچار چالش می‌کند، تصریح کرد: «هر زمان که شما با قوانین متعدد، گاه متناقض و متغیر روبه‌رو هستید، عملا با حجمی از بوروکراسی سنگین مواجه خواهید بود که در حوزه تجارت به شدت فلج‌کننده است. وقتی قانون‌گذار خود در قانون مقررات صادرات و واردات سال ۱۳۷۲ تاکید کرده که دستگاه‌های ذی‌ربط باید تا ۱۵ بهمن‌ماه هر سال، ضوابط و پیشنهادات خود را برای سال بعد ارائه دهند، هدف آن بوده که مقررات با ثبات، شفاف و قابل پیش‌بینی برای یک سال کامل تنظیم شوند. اما در عمل، این رویه رعایت نمی‌شود و همین امر، نه‌تنها موجب اختلال در جریان تجارت می‌شود، بلکه روند اجرایی در گمرک را نیز تحت فشار قرار می‌دهد.»
وی با اشاره به مصادیقی از تغییرات خلق‌الساعه گفت: «در برخی موارد، صبح یک بخشنامه صادر می‌شود و تا عصر همان روز لغو می‌شود. این رویکرد، نه‌تنها با روح قانون در تضاد است، بلکه کارشناسان گمرک را نیز در نقطه صفر مرزی یا گمرکات اجرایی در شرایطی غیرممکن برای اجرا قرار می‌دهد. آیا یک کارشناس که در مرز مشغول بررسی کالاست، فرصت یا امکان آن را دارد که در لحظه، از تمام بخشنامه‌های جدید مطلع شده و آنها را تحلیل و اعمال کند؟ در چنین فضایی، هر لحظه احتمال اشتباه بالا می‌رود و این اشتباه، نه به خاطر قصور مجری، بلکه به دلیل عملکرد سیاستگذارانی است که به تبعات عملی تصمیمات خود بی‌توجه‌اند.»
آیتی با بیان اینکه نظام تجارت خارجی کشور نیازمند اصلاح ساختاری در فرآیند تصمیم‌سازی و اجرای مقررات است، افزود: «برای سامان‌بخشی به این وضعیت، ابتدا باید به اصل ثبات مقررات احترام گذاشت. اطلاع‌رسانی دقیق، پیش‌بینی‌پذیر بودن تصمیمات، مشارکت دادن ذی‌نفعان در تدوین مقررات و رعایت اصول حرفه‌ای در اعمال قوانین، از الزامات اولیه برای بهبود وضعیت فعلی است.»
آمارهای رسمی تعداد مراکز گمرک را بیش از ۶۰ منطقه اعلام می‌کنند که البته آمار اعلام شده از سوی ستاد مبارزه با قاچاق کالا و ارز از فعالیت بیش از ۱۵۰ گمرک در کشور حکایت دارد. این یعنی در عمل ما چندین برابر استاندارد جهانی گمرک داریم. بنابراین تغییر قوانین و صدور بخشنامه‌های جدید موجب فشار مضاعف بر نیروی انسانی گمرک، می‌شود.
از سوی دیگر فعالان اقتصادی، به‌خصوص صادرکنندگان، برای بستن قراردادهای صادراتی نیاز به ثبات دارند. تجارت امروز، پیچیده‌تر از معاملات ساده پایاپای قرون گذشته است. قراردادهای مدرن شامل فاینانس، شیوه‌های مختلف تحویل، پرداخت‌های بانکی، قیمت‌گذاری دقیق و برآورد هزینه‌های تولید، حمل‌ونقل، بیمه و… هستند. بنابراین هر تغییری در تعرفه‌ها یا ضوابط فنی واردات و صادرات، می‌تواند تعهدات بین‌المللی را با مشکل مواجه کند و خسارات سنگینی به همراه داشته باشد. علاوه بر این ساختار مجری قوانین یعنی گمرک را با چالش و حتی ناکارآمدی مواجه کند.
